Spór o Trybunał Konstytucyjny - kto ma rację

Z badań wynika, że społeczeństwo - niemal po równo - podzieliło się, co do oceny tego, kto ma rację. 19,9% respondentów przyznaję rację Sejmowi VII kadencji (w którym większość stanowiła koalicja PO i PSL), 19,6% uważa, że rację ma obecny parlament (w którym bezwzględną większość ma PiS) a zdaniem 19,2% badanych nikt nie ma racji. Pozostaje jeszcze ponad 40% zapytanych. Okazuje się, że 41,4% z nich nie potrafi wskazać na to, kto ma rację. To ostatnie nie może dziwić ale też nie może być przyjęte bezrefleksyjnie. Oznacza to, ni mniej ni więcej, jak tylko tyle, że z mediów i ze strony polityków nie dotarły do obywateli czytelne informacje, które pozwoliłyby dokonać oceny postępowania posłów Sejmu VII i VIII kadencji. Brakuje rzeczowej analizy padających argumentów. W szczególności argumentów czysto prawnych, opierających się na analizie sekwencji zdarzeń.

25 czerwca 2015r. Sejm VII kadencji uchwalił ustawę o Trybunale Konstytucyjnym. Dała ona Sejmowi VII kadencji prawo wyboru pięciu sędziów TK, których kadencja kończyła się w 2015r. (art. 137). Wśród tych pięciu sędziów znalazło się dwóch, których kadencja kończyła się już w trakcie kadencji obecnego Sejmu. Ustawę, po jej przyjęciu przez Senat i podpisaniu przez Prezydenta, ogłoszono w Dzienniku Ustaw 30 lipca 2015r. Zgodnie z art. 139 weszła w życie po 30 dniach od dnia publikacji, czyli 29 sierpnia 2015r.

29 września 2015r. Prezydium Sejmu skierowało do Sejmu kandydatury pięciu osób na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Sejm VII kadencji 8 października 2015r. podjął uchwały o wyborze kandydatów na stanowiska sędziów TK.

Zdaniem Sejmu VIII kadencji, wyrażonym uchwałą z 25 listopada 2015r, te uchwały są nieważne, ponieważ nie dotrzymano dwóch warunków, które stawiała ustawa. Po pierwsze, Prezydium Sejmu nie było uprawnione do samodzielnego zgłoszenia kandydatur, ponieważ art. 19 ust. ustawy stanowi, że prawo zgłaszania kandydata na sędziego TK przysługuje Prezydium Sejmu oraz grupie co najmniej 50 posłów. Po drugie, termin na zgłoszenie kandydatów wynosił 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy, czyli upływał 28 września 2015r.

Pierwszy z argumentów nie znosi krytyki. Takim samym wyrażeniem ustawodawca posługuje się w art. 100 ust. 1 Konstytucji, wg którego kandydatów na posłów i senatorów mogą zgłaszać partie polityczne oraz wyborcy. Gdyby przepis ten oznaczał, że konieczne jest łączne zgłoszenie kandydata na posła przez wyborców i partię polityczną to okazałoby się, że w Sejmie VIII kadencji nie ma posłów prawidłowo wybranych. Wszyscy posłowie PiS, PO, PSL i Nowoczesnej zostali zgłoszeni na listach wyborczych partii politycznych. Wyjątkiem jest tu jedynie ruch Pawła Kukiza, których zgłosił komitet wyborców oraz poseł mniejszości niemieckiej.

Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o TK nadaje kompetencje do zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego dwóm podmiotom – grupie 50 posłów oraz Prezydium Sejmu. To oznacza, że oba te podmioty mogą, niezależnie od siebie, zgłosić kandydatury popieranych przez siebie osób. Przeciwna argumentacja, prezentowana przez posłów PiS, jest niebezpieczna z innego jeszcze powodu. Pozbawia ona możliwości zgłoszenia przez opozycję swojego kandydata na sędziego TK. Jeśli potrzebny jest tu łączny wniosek grupy posłów i Prezydium Sejmu, sprzeciw Prezydium (w którym PiS dysponuje bezwzględną większością) wyklucza zgłoszenie kandydata. Oznaczałoby to, że jedynie partia dysponująca większością parlamentarną może zgłosić kandydata na sędziego TK.

Na marginesie warto zauważyć, że na stronie internetowej Sejmu można znaleźć druk nr 56 Sejmu VIII kadencji z 1 grudnia 2015.,, czyli zgłoszenie kandydatów na sędziów TK, wybranych następnie uchwałami z 2 grudnia 2015r. Tych kandydatów zgłosił klub parlamentarny Prawo i Sprawiedliwość, czyli grupa co najmniej 50 posłów. Bez udziału Prezydium Sejmu! Czy te uchwały też są, zdaniem Sejmu (czytaj PiS), pozbawione mocy prawnej?

Drugi ze wskazanych wyżej argumentów dotyczy spóźnionego o jeden dzień zgłoszenia przez Prezydium Sejmu VII kadencji kandydatów na stanowiska sędziów TK. Rzeczywiście, zostali zgłoszeni jeden dzień po terminie. Tyle tylko, że jest to termin instrukcyjny, bo żaden przepis prawa (w szczególności ustawy o TK) nie przewiduje żadnych skutków niedochowania go. To oznacza, że spóźnienie nie ma żadnego wpływu na ważność podjętej uchwały. W prawie publicznym jest bardzo wiele terminów, które mają jedynie charakter instrukcyjny, porządkujący. Ich niedochowanie nie powoduje nieważności czynności podjętej po jego upływie.

Podsumowując, podawane przez posłów PiS argumenty mające świadczyć o niezgodności z prawem uchwał Sejmu VII kadencji o wyborze pięciu sędziów TK nie są skuteczne. Te uchwały podjęto zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie ma z kolei podstawy prawnej uchwała Sejmu VIII kadencji z 25 listopada 2015r. o stwierdzeniu braku mocy prawnej uchwał z 8 października (druki 42-46) . Sejm jest organem władzy publicznej, a wszystkie takie organy mogą działać w granicach i na podstawie prawa (art. 10 Konstytucji). Prawo, w tym regulamin Sejmu, nie przewiduje kompetencji Sejmu do stwierdzania nieważności własnych uchwał. Sejm może - co najwyżej - w trybie przyjętym dla uchwał, wydać rezolucję lub oświadczenie i taki jedynie, niewiążący, charakter można nadać uchwałom z 25 listopada 2015r. Takie stanowisko pojawiło się też w ustnych motywach wyroku TK z 3 grudnia 2015r. (K 34/15).

Wcześniej, 19 listopada 2015r, Sejm VIII kadencji uchwalił nowelizację ustawy o TK, którą niemal natychmiast po wyrażeniu zgody przez Senat podpisał Prezydent i która została 20 listopada opublikowana w Dzienniku Ustaw. Dała ona m. in. prawo Sejmowi VIII kadencji wyboru pięciu kandydatów na stanowiska sędziów TK, których kadencja upływa w 2015r. (art. 137a). Zgodnie z art. 3 ustawa miała wejść w życie w 14 dni po ogłoszeniu, czyli 4 grudnia 2015r.

Zanim to się stało, 2 grudnia 2015r, Sejm VIII kadencji dokonał wyboru pięciu nowych sędziów TK. Już wyżej wspomnieliśmy, że kandydatów zgłosił klub parlamentarny. Jeżeli podstawą nieważności uchwał Sejmu VII kadencji z 8 października 2015r o wyborze sędziów TK jest zgłoszenie kandydatów tylko przez Prezydium Sejmu, a nie łącznie przez to gremium i grupę 50 posłów, to z tej samej przyczyny Sejm powinien uznać za nieważne uchwały z 2 grudnia 2015r. Jak już jednak wyżej wykazywaliśmy, taka wykładnia art. 129 ust. 1 ustawy o TK jest nieprawidłowa.

Także te uchwały są pozbawione mocy prawnej. W dacie ich podejmowania wszystkie miejsca w TK były obsadzone. Ustawa o TK z 25 czerwca 2015r korzystała z domniemania zgodności z Konstytucją. Także jej art. 137, który dał podstawę do wyboru kandydatów na stanowiska dwóch sędziów, których kadencja upływała już w trakcie następnej kadencji Sejmu. To oznacza, że art. 137 ustawy o TK został już „skonsumowany”. Każdy przepis prawa ma element nazywany zakresem zastosowania. On wyznacza klasę tych sytuacji, w których adresat przepisów ma obowiązek albo może zachować się w sposób, jaki określa przepis. Zakresem zastosowania art. 137 ustawy o TK był wybór pięciu sędziów, dokonany 8 października 2015r. Nie można go było zastosować ponownie. Sejm VIII kadencji zrobił to jednak (dzięki temu TK mógł uznać, że skoro przepis ten nadal znajduje zastosowanie, mimo że formalnie został „skonsumowany” 8 października 2015r, to TK może ocenić jego zgodność z Konstytucją, mimo jego nieobowiązywania w dacie orzekania).

Podstawą uchwał z 2 grudnia 2015r. nie mógł być też regulamin Sejmu, co podkreślił TK w ustnych motywach wyroku z 3 grudnia 2015r. Regulamin Sejmu nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Takie źródła wymienia art. 87 Konstytucji i są nimi Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego na obszarze działania stanowiących je organów (np. uchwały rady gminy). Dodatkowym źródłem powszechnie obowiązującego prawa jest prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jeśli wynika to z ratyfikowanej umowy międzynarodowej (np. prawo unijne, art. 91 ust. 1 Konstytucji). Regulamin Sejmu nie mieści się w żadnej z tych kategorii. Ma więc charakter prawa obowiązującego jedynie organ, który je wydał – czyli Sejm Rzeczypospolitej. Nie może mieć skutku wobec osób „na zewnątrz”, np. wobec kandydatów albo sędziów TK. Sejm nie może dokonać wyboru kandydata na to stanowisko jedynie w oparciu o regulamin, który określa tylko „Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu” (art. 112 Konstytucji). Podstawę wyboru sędziego TK stanowi Konstytucja – art. 194 ust. 1. Regulamin Sejmu reguluje tylko „wymogi dotyczące wniosku oraz tryb postępowania z wnioskiem” (art. 19 ust. 5 ustawy o TK).

3 grudnia 2015r. TK orzekł, że art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim upoważnia Sejm VII kadencji do wyboru kandydatów na stanowiska sędziów TK, których kadencja upływa w trakcie VIII kadencji Sejmu, jest niezgodny z Konstytucją. To oznacza, że 8 października 2015r Sejm podjął uchwały o wyborze dwóch sędziów TK na podstawie przepisu niezgodnego z ustawą zasadniczą.

9 grudnia 2015r. TK orzekł, że niezgodne z Konstytucją są przepisy ustawy nowelizacyjnej z 19 listopada w zakresie, w jakim: i. zezwalają na ponowny wybór na stanowisko Prezesa TK; ii. wprowadza 30-dniowy termin na odebranie przez Prezydenta ślubowania od wybranego przez Sejm sędziego; iii. uzależnia rozpoczęcie kadencji przez sędziego od odebrania ślubowania przez Prezydenta; iv. pozwala na ponowny wybór trzech kandydatów na miejsca sędziów TK, których kadencja upływa w 2015r., w czasie trwania VII kadencji Sejmu; v. skraca kadencję obecnego Prezesa i Wiceprezesa TK.

Teoretycznie wszystko jest jasne. Sejm VII kadencji dokonał zgodnego z prawem (zarówno z Konstytucją jak i innymi aktami prawnymi) wyboru trzech sędziów TK. Prezydent konsekwentnie odmawia odebrania od nich ślubowania. Z kolei Sejm VIII kadencji dokonał wyboru pięciu sędziów bez podstawy prawnej. W dacie podjęcia uchwał art. 137 ustawy o TK nie mógł być stosowany, bo został „skonsumowany”, a art. 137a jeszcze nie obowiązywał (wszedł w życie 4 grudnia 2015r). To oznacza, że Trybunał Konstytucyjny liczy obecnie trzynastu członków. Pozostałych siedmioro zostało wybranych nieprawidłowo. Problemem jest jednak brak procedury unieważnienia ich wyboru. Sejm nie ma takiej kompetencji, nie ma jej także Prezydent. Również TK nie może stwierdzić wygaśnięcia ich mandatu (jeżeli go posiadają i jeśli jest co wygaszać, co nie jest jasne) na podstawie art. 8 pkt 4 ustawy o TK. Nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wymieniona w art. 36 ust. 1 ustawy i TK.

Jedyne rozwiązanie to zrzeczenie się przez siedmioro wybranych nieprawidłowo „sędziów” ich urzędu. Wówczas to Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK mogłoby w drodze uchwały stwierdzić wygaśnięcie ich mandatu (art. 36 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 i art. 8 pkt 4 ustawy o TK). Sejm mógłby wówczas przystąpić do prawidłowego wyboru kandydatów na dwa wakujące stanowiska.

Wyrok TK z 3 grudnia został opublikowany w Dzienniku Ustaw 16 grudnia (z opóźnieniem, ale jednak). Z tym dniem przepis art. 137 ustawy o TK, w części dotyczącej tzw. sędziów grudniowych wybranych 8 października, utracił moc. Tym samym niejako zakończył się spór o tzw. nieważność wyroku z 3 grudnia. Spór, który nie powinien był powstać, bo orzeczenia TK są ostateczne i nie można stwierdzić ich nieważności. Niezależnie od tego przesłanka nieważności i tak nie zachodziła, bo Trybunał był 3 grudnia obsadzony w prawidłowym, pięcioosobowym, składzie. Prezes TK mógł zmienić swoje początkowe zarządzenie o wyznaczeniu pełnego składu do rozpoznania skargi. Na gruncie postępowania cywilnego rozstrzygnął to już Sąd Najwyższy stwierdzając, że prezes sądu może zmienić swoje zarządzenie o wyznaczeniu składu trzech sędziów zawodowych zamiast składu jednoosobowego lub składu ławniczego (uchwała Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2014r., III SZP 3/14). Ta decyzja należy do dyskrecjonalnej władzy prezesa i nie może podlegać kontroli sądu rozpoznającego środek odwoławczy (wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 4 października 2012r., I ACa 887/12).

Późnym wieczorem 15 grudnia (o godzinie 22:30) na stronie internetowej Sejmu pojawił się poselski projekt Klubu Prawo i Sprawiedliwość ustawy o zmianie ustawy o TK. Zgodnie z jego przepisami Zgromadzenie Ogólne sędziów TK ma się składać z co najmniej 13 sędziów (dotychczas z dziesięciu). Dookreślony został tryb wyłaniania kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa TK. Prawo zgłoszenia kandydata na te stanowiska przysługuje przynajmniej trzem członkom Zgromadzenia Ogólnego. Każdy sędzia może wskazać tylko jednego kandydata i tylko na jednego kandydata można oddać swój głos. W dalszej kolejności projekt zakłada, że ślubowanie wybrany przez Sejm sędzia TK składa nie wobec Prezydenta ale wobec marszałka Sejmu. Warto zwrócić uwagę na uzasadnienie tej zmiany. Powołuje się bowiem na ustawę o trybunale Konstytucyjnym z 1985r. – czyli tej, która jako pierwsza Trybunał wykreowała. W schyłkowym okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Wg uzasadnienia projektu to Sejm, jako organ wybierający sędziego, powinien być adresatem ślubowania, zaś Sejm reprezentuje marszałek. Było to w pełni uzasadnione w ustroju PRL, kiedy Sejm stanowił najwyższą władzę państwową. Wg obecnej Konstytucji najwyższym przedstawicielem władzy jest Prezydent. Prezydent także czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji.

Czytajmy uzasadnienie dalej. W punkcie 10 znajduje się następujące sformułowanie uzasadniające art. 4 projektu, o którym niżej (uchyla on szereg przepisów ustawy o TK). „Chodzi o uporządkowanie ustawy poprzez eliminację ustawowych powtórzeń przepisów zawartych w Konstytucji oraz usunięcie przepisów wykonanych lub bezprzedmiotowych, usunięcie rozwiązań konkurencyjnych między ustawą a Regulaminem Sejmu, a także dopasowanie rozwiązań prawnych do zamierzeń programowych większości parlamentarnej”. Nie pierwszy raz Regulamin Sejmu, niebędący źródłem powszechnie obowiązującego prawa, stawia się ponad ustawą. A program partii jest hasłem, nie pojęciem prawnym.

Całkowitej zmianie, wg projektu nowelizacji, ulega skład Trybunału na rozprawie. Projekt wprowadza zasadę orzekania przez TK w pełnym składzie. Dzisiaj brak jest zasady, natomiast większość spraw sądzona jest w składzie pięcioosobowym. Przekazanie większości spraw składowi pełnemu spowoduje znaczne przedłużenie postępowania. Orzekanie w składzie pełnym, wg projektu, wymaga przynajmniej 13 członków (obecnie 9). Intencja polityczna jest oczywista. Aby móc w pełnym składzie orzekać, Prezes Trybunału musiałby wyznaczyć do orzekania sędziów, których status jest wątpliwy (wybranych albo 8 października i niezaprzysiężonych albo wybranych 2 grudnia w bezprawnej procedurze). Trudniej będzie także osiągnąć konsensus w pełnym składzie TK, gdyż projekt wymaga tu większości 2/3, czyli co najmniej 10 głosów. To rozwiązanie może budzić zastrzeżenia konstytucyjne, skoro Konstytucja mówi tu jedynie o „większości”. Brak dookreślenia sugeruje, że chodzi o większość zwykłą, nie kwalifikowaną.

Do tymczasowego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego doprowadziłoby wejście w życie przepisu przejściowego – art. 2 projektu. Zgodnie z nim, jeżeli postępowanie wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nie jest prowadzone przez skład przewidziany w projekcie, postępowanie wszczyna się na nowo. Dotyczy to zdecydowanej większości spraw zawisłych obecnie przed Trybunałem. Jest ich, jak dzisiaj wyliczono, 169.

Warto też przyjrzeć się z bliska art. 4 projektu, czyli katalogu przepisów ustawy o TK, które miałyby zostać uchylone. Wymieniam je tutaj wszystkie, ponieważ pokazuje to wyraźnie kierunek zmian. Projekt zmierza do znacznego zmniejszenia uprawnień Prezesa a może skutkować znacznymi trudnościami w osiągnięciu konsensusu i czasowym paraliżem prac TK.

Proponuje się uchylenie art. 2, który stanowi, że siedzibą Trybunału jest m. st. Warszawa. Uchylenie tego przepisu teoretycznie oznacza, że Trybunał nie ma gdzie orzekać. I można go przenieść, np. do Pcimia Dolnego. W uzasadnieniu (punkt 11) nie wskazuje się, gdzie miałby urzędować Trybunał, wspomina się tylko o Polsce wschodniej.

Uchyla się też art. 16, który stanowi, że sędzia Trybunału jest w sprawowaniu swego urzędu niezawisły i podlega tylko Konstytucji. Zasada niezawisłości to kwintesencja sprawowania wymiaru sprawiedliwości i wykonywania władzy sądowniczej. Sędzia nieposiadający przymiotu niezawisłości staje się urzędnikiem uzależnionym od władzy wykonawczej. Tymczasem Konstytucja stanowi, że Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz (art. 173) a sędziowie (w tym też sędziowie TK) są niezawiśli (art. 178 ust. 1 i art. 195 ust. 1). Na szczęście skreślenie art. 16 nie pozbawi sędziów TK niezawisłości.

Zniknąć miałby też art. 17 ust. 1, który stanowi, że w skład Trybunału wchodzi 15 sędziów. Na szczęście tę sprawę rozstrzyga już Konstytucja (art. 194 ust. 1), więc uchylenie tego przepisu i tak niczego nie zmieni. Uchyleniu miałby podlegać art. 17 ust. 2 zdanie 2, który stanowi, że niedopuszczalny jest ponowny wybór na sędziego TK. Na szczęście w tej sprawie też wypowiedziała się już Konstytucja (art. 194 ust. 1 zdanie 2).

Zdaniem projektodawców niepotrzebne są art. 19-20, które regulują tryb wyboru sędziów Trybunału. Nie proponuje się żadnych przepisów, które by miały zastąpić te uchylane. To oznacza, że Sejm będzie procedował tylko na podstawie przepisów regulaminu Sejmu i Konstytucji. Regulaminu, który nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i obowiązuje tylko Sejm i podległe mu jednostki (art. 112 Konstytucji). To ostatnie potwierdził TK w motywach wyroku z 3 grudnia. Rzecz niezwykła, w uzasadnieniu wskazuje się, że art. 19-20 ustawy (czyli aktu przyjętego przecież przez Sejm) „stanowią rozwiązanie konkurencyjne dla Regulaminu Sejmu, czym wprowadzają sprzeczność oraz ingerują w autonomię Sejmu w zakresie wyboru sędziów Trybunału” (punkt 10 uzasadnienia). Oznacza to, że projektodawca nie dopuszcza możliwości, by ustawodawca historyczny (bo ustawę o TK uchwalił Sejm poprzedniej kadencji) ingerował w autonomię regulaminową Sejmu obecnej kadencji, który dokonał jego zmiany. To z kolei przeczy zasadzie ciągłości władzy państwowej.

Proponuje się uchylenie art. 23 ust. 1, 3 i 4. Stanowią one, że sędzia TK nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów (nadal nie będą mogli – art. 195 ust. 3 Konstytucji). Ale po uchyleniu ustępu 3 sędzia będzie mógł podejmować się innego zajęcia, zarobkowo lub niezarobkowo, choćby godziło ono w godność urzędu albo mogło podważać zaufanie do jego bezstronności lub niezawisłości.

Zniknąć ma art. 28 ust. 2, zgodnie z którym sędzia TK może odpowiadać dyscyplinarnie także za postępowanie przed objęciem stanowiska, jeśli okazał się niegodny stanowiska sędziego TK. To oznacza niemożność oceny postawy sędziego sprzed dnia wyboru.

Uchylenie obejmuje też art. 30, co oznacza, że od orzeczenia dyscyplinarnego drugiej instancji przysługiwać będzie skarga kasacyjna. Nie wiadomo jednak, kto miałby ją rozpatrzyć – tego ustawa nowelizacyjna nie przewiduje.

Zniknąć miałby art. 70 ust. 2, związany z wyborami parlamentarnymi i zmianami w Izbach. Dotychczas, jeśli sprawę wszczęto w czasie uprzedniej kadencji i Trybunał zawiadomił uczestników postępowania o rozprawie, która ma się odbyć już po rozpoczęciu nowej kadencji Parlamentu, postępowanie mogło się toczyć dalej bez uczestnika, czyli Sejmu. Uchylenie tego przepisu oznacza, że postępowanie musi zostać zawieszone na okres 6 miesięcy. W tym czasie nowa większość parlamentarna może „zastanowić się”, czy chce zająć stanowisko takie, jak poprzedni Sejm, czy też je zmienić.