Elżbieta Gawałek-Svarva: Urzędnicy długo naprawiają szkody

Mimo że przepisy kodeksu cywilnego regulujące odpowiedzialność za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 i art. 4171 kodeksu cywilnego) obowiązują od 1 września 2004 r., nadal się zdarza, że sąd powszechny dokonuje nieprawidłowej wykładni tych przepisów, co powoduje, że obywatel musi walczyć o należne mu odszkodowanie. Przykładem może być sprawa, w której w imieniu mojego klienta w 2014 r. wytoczyłam powództwo przeciwko jednemu z powiatów.

Czytaj także: Martwy przepis zapewnia urzędnikom bezkarność za błędne decyzje

Mój klient, miłośnik sportów motoryzacyjnych, od dłuższego czasu poszukiwał odpowiadającego mu quada. Prócz spełnienia pewnych oczekiwań technicznych chciał, aby quad miał już stałe dopuszczenie do ruchu na drogach publicznych w Polsce. W 2009 r. znalazł internetowe ogłoszenie o sprzedaży takiego właśnie pojazdu w jednym z wyspecjalizowanych komisów. Oględziny wypadły pomyślnie, dokumentacja też nie budziła żadnych wątpliwości, wobec czego dobito targu. Szczęśliwy właściciel uzyskał czasowe dopuszczenie do ruchu na swoje nazwisko, a w oczekiwaniu na ostateczny wpis w dowodzie rejestracyjnym dokupił dodatkowe wyposażenie do quada i już zaczął planować najbliższe wyjazdy, gdy ze zdziwieniem dowiedział się... o odmowie przerejestrowania pojazdu na swoje nazwisko.

Z uzasadnienia odmownej decyzji wydanej przez starostę powiatowego wynikało, że pojazd nigdy nie powinien być dopuszczony do ruchu na polskich drogach publicznych, ponieważ zarówno pojemność silnika, jak i masa całkowita przekraczały dopuszczalne normy dla tego rodzaju pojazdów.

Mijały lata

Rozpoczęło to kilkuletnią batalię przed samorządowym kolegium odwoławczym. W jej trakcie decyzja starosty była dwukrotnie uchylana. Ostatecznie jednak, po blisko trzech latach, postępowanie zakończyło się utrzymaniem w mocy decyzji niekorzystnej dla nabywcy quada. Zaraz po tym SKO z urzędu wszczęło też postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pierwszej decyzji o rejestracji quada w Polsce, wydanej na wniosek pierwszego właściciela pojazdu. Minęły dwa lata, nim SKO stwierdziło w decyzji rażące naruszenie prawa przez starostę powiatowego. A zatem decyzja o pierwszej rejestracji pojazdu została wyeliminowana z obrotu prawnego po blisko pięciu latach od zakupu pojazdu. Wiedząc już, że nie ma możliwości stałego dopuszczenia quada do ruchu na drogach publicznych, jego nabywca zdecydował się go sprzedać. Niemożność stałej rejestracji quada sprawiła jednak, że uzyskana ze sprzedaży cena była już o wiele niższa od zapłaconej przed laty.

Biorąc pod uwagę okoliczności tej sprawy, w tym znaczny już upływ czasu, mój klient zdecydował się więc dochodzić na podstawie art. 417 § 1 k.c. i art. 4171 § 2 k.c. odszkodowania od powiatu, którego starosta wydał pierwszą decyzję o rejestracji quada, dotkniętą nieważnością.

Artykuł 4171 § 2 k.c. w brzmieniu obowiązującym od 25 września 2010 r. stanowi: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą".

Oznacza to, że przesłanką dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w tym trybie musi być uprzednie stwierdzenie w odrębnym postępowaniu, że decyzja ta rzeczywiście była niezgodna z prawem. W opisanej sprawie ta przesłanka została spełniona, skoro w ostatecznej decyzji SKO o tym właśnie przesądziło. Pozostałe obowiązki powoda sprowadzają się do udowodnienia wysokości wyrządzonej mu szkody, a także wykazania adekwatnego związku przyczynowego między bezprawnym działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej, a tą właśnie szkodą (art. 361 § 1 i § 2 k.c. oraz art. 363 § 1 i § 2 k.c.).

Starosta nie skorzystał z szansy

Po oszacowaniu swej straty na podstawie posiadanych dowodów mój klient dał jeszcze szansę powiatowi na zawarcie ugody w sądowym postępowaniu pojednawczym. Z szansy tej powiat jednak nie skorzystał, nie stawiając się nawet na posiedzenie sądowe.

Wobec takiej postawy pozostało już tylko wytoczyć przeciwko powiatowi powództwo o zapłatę odszkodowania. W odpowiedzi na pozew starosta powiatowy bronił się głównie tym, że w tej sprawie w ogóle nie występuje normalny związek przyczynowy między szkodą mojego klienta a wydaną z naruszeniem prawa decyzją o pierwszej rejestracji quada w Polsce, ponieważ to nie mój klient był adresatem tej decyzji. Drugim argumentem starosty było to, że to minister infrastruktury zmienił zdanie, na podstawie których przepisów pojazdy takie jak sporny quad mają być rejestrowane. A to, zdaniem pozwanego organu, miało usprawiedliwić wydanie nieważnej decyzji o rejestracji.

Gdyby mój klient wiedział...

Rozprawienie się z tym drugim argumentem w replice na odpowiedź na pozew było proste. Warunki techniczne akurat tego konkretnego quada nie pozwalały na jego stałe dopuszczenie na drogach publicznych w Polsce niezależnie od tego, które z rozporządzeń ministra infrastruktury spośród wskazanych przez starostwo powiatowe na swą obronę byłoby zastosowane.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu pozwanego powiatu, wskazałam, że to właśnie mojego klienta, a nie adresata pierwszej decyzji o rejestracji pojazdu dotknęły negatywne skutki jej wydania, wyrządzając jemu właśnie szkodę. Zapłacił przecież wyższą cenę za pojazd dlatego, że wcześniej starosta powiatowy pojazd ten dopuścił do ruchu. Mój klient nie zdecydowałby się na zakup, gdyby wiedział, że wybrany przez niego pojazd jednak nie może poruszać się po drogach publicznych.

Sprawa ta przypominała zatem te, w których Sąd Najwyższy potwierdzał prawo pośrednio poszkodowanego bezprawiem administracyjnym do uzyskania odszkodowania w sprawach, w których adresatem decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę był już nabywca nieruchomości z trwającą budową (wyrok z 23 stycznia 2013r. sygn. I CSK 296/12 ).

Każdy ma prawo do odszkodowania

Do tego przepisy kodeksu cywilnego, przyznające prawo do odszkodowania, które zastąpiły art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego od 1 września 2004 r., nadają praktyczny wymiar normom konstytucyjnym. Prawo każdego obywatela do odszkodowania za bezprawne działania organu wynika bowiem choćby z zasady państwa prawnego (art. 2 konstytucji), czy też z zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 konstytucji). Przede wszystkim jednak takie gwarancje przewiduje art. 77 ust. 1 konstytucji, który stanowi, że: „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej".

Wydawało się, że argumentacja ta przekonała sąd, skoro sędzia uwzględniła nasz wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, specjalisty w sprawach motoryzacji i wyceny pojazdów, co do wartości rynkowej spornego pojazdu: w dacie jego zakupu przez mojego klienta, jak i w dacie sprzedaży.

Do złożenia tego wniosku i wpłacenia stosownej zaliczki dla biegłego mój klient został w zasadzie przymuszony. Powiat zakwestionował też wysokość żądanego odszkodowania. Starosty powiatowego nie przekonały dowody w postaci faktury zakupu i umowy sprzedaży pojazdu ani fakt, że pojazd utracił stałe dopuszczenie do ruchu zaledwie po miesiącu od zakupu. Oczekiwanie na pisemną opinię biegłego, następnie wysłuchanie jego wyjaśnień na rozprawie, a potem kolejne uzupełnienia opinii, a także poprawki biegłego do opinii, zajęły prawie cały rok procesu...

Ostatecznie jednak biegły sądowy w swej konkluzji potwierdził nie tylko wskazywane przez nas wartości rynkowe pojazdu (a więc i wysokość wyrządzonej powodowi szkody), ale też i potwierdził kwestionowaną przez starostwo powiatowe regułę, że pojazdy tego typu, posiadające już decyzję o stałym dopuszczeniu do ruchu na polskich drogach publicznych, w obrocie rynkowym rzeczywiście są droższe od tych, które takiej decyzji jeszcze nie uzyskały, i to o ok. 20 proc..

Wydawało się zatem, że nic już nie stało na przeszkodzie uwzględnieniu powództwa mojego klienta. Ku naszemu zaskoczeniu, sąd rejonowy pozew oddalił w całości. Okazało się, że po blisko trzech latach od wytoczenia powództwa, odpowiedzi na pozew i replice na nią, wymianie pozostałych pism procesowych, a także po przeprowadzeniu na koszt powoda długotrwałego dowodu z opinii biegłego sądowego, sąd rejonowy doszedł jednak do przekonania, że rację ma starosta, zarzucając w tej sprawie brak normalnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą mojego klienta, a wcześniejszą decyzją tego starosty o rejestracji quada na rzecz pierwszego polskiego właściciela tego pojazdu.

W końcu wygrana

Na szczęście w wyroku z 31 sierpnia 2017 r. Sąd Okręgowy w Poznaniu w sprawie o sygnaturze XV Ca 493/17 w końcu przyznał rację mojemu klientowi i wyrok sądu rejonowego zmienił – uwzględniając pozew w całości oraz obciążając pozwany powiat całością kosztu procesu w obu instancjach.

W uzasadnieniu wyroku apelacyjnego sąd drugiej instancji potwierdził, że m.in. sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 4171 § 2 k.c., ponieważ z przepisu tego nie wynika obowiązek poszkodowanego do uprzedniego dochodzenia swych roszczeń od innych podmiotów. Ustawodawca nie nałożył przecież na poszkodowanego bezprawiem administracyjnym dodatkowych obowiązków poprzedzających dochodzenie takiego odszkodowania prócz tych, które wymienia wprost art. 4171 § 2 k.c. Te zaś zostały przez mojego klienta spełnione, skoro dysponował ostateczną decyzją administracyjną SKO stwierdzającą nieważność decyzji starosty.

Sąd drugiej instancji przywołał także wyrok Sądu Najwyższego z 14 marca 2002 roku (IV CKN 826/00), w którym wskazano, że związek przyczynowy jest kategorią obiektywną i należy go pojmować jako obiektywne powiązanie ze sobą zjawiska nazwanego „przyczyną" ze zjawiskiem określanym jako „skutek". Sąd Okręgowy w Poznaniu wskazał też, że wprowadzając w art. 361 § 1 k.c. ograniczenie odpowiedzialności tylko za normalne (czyli typowe, występujące zazwyczaj), następstwa działania lub zaniechania, z których szkoda wynikła, ustawodawca nie wprowadza pojęcia „związku przyczynowego" w rozumieniu prawnym, odmiennego od istniejącego w rzeczywistości. Ogranicza tylko odpowiedzialność do wskazanych w przepisie normalnych, czyli adekwatnych, następstw.

Sąd Okręgowy w Poznaniu wskazał też, że: „Istnienie związku przyczynowego jako zjawiska obiektywnego determinowane jest określonymi okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, dlatego zawsze istnienie związku przyczynowego bada się w okolicznościach faktycznych tejże sprawy. I w pierwszej kolejności, dokonując tego badania przy pomocy testu conditio sine qua non, zbadać należy, czy pomiędzy określonymi elementami sytuacji faktycznej w ogóle zachodzi jakakolwiek obiektywna zależność, a zatem czy badany skutek stanowi obiektywne następstwo zdarzenia, które wskazało na jego przyczynę. Jeżeli odpowiedź jest negatywna, to znaczy, jeśli badany skutek nastąpiłby również mimo nieobecności tej przyczyny, należy stwierdzić, że nie występuje żaden obiektywny związek przyczynowy".