Morawieckiego strategia bez strategii

Czy Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju może się udać? Najpierw zastanówmy się, czym SOR jest. Plan rozwoju kraju może być długoterminowy lub średnioterminowy. SOR nie jest planem długoterminowym, ponieważ jest uchwalany zwykłą, a nie konstytucyjną większością głosów sejmowych. To oznacza, że – podobnie jak poprzednie strategie rozwoju Polski – zostanie odrzucony razem ze zmianą ekipy rządzącej. Tak została potraktowana przez PO strategia rozwoju pierwszej ekipy PiS z roku 2007, a z kolei strategia PO jest właśnie wyrzucana przez następny rząd PiS. Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju nie jest także średnioterminowym planem rozwoju. Świadczy o tym nieokreślenie wartości wskaźników przejściowych dla pierwszych lat jej realizacji (o czym więcej powiemy później). Pierwsze wartości wskaźników zostały w SOR określone dla roku 2020, dla którego aktualnie rządząca ekipa nie ma powodów, żeby uznawać, że będzie wtedy pozostawać u władzy.

Przeciw resortowości

Budowa planu od samego początku najeżona była problemami. W początkowej prezentacji, z lutego 2016, oraz w wywiadach, na przykład dla radiowej Trójki z 19 lutego zeszłego roku, premier Mateusz Morawiecki za najważniejszy czynnik warunkujący powodzenie jego strategii uznawał likwidację tzw. struktur silosowych w rządzie. Tzn. oczekiwał, że wszystkie ministerstwa będą ze sobą chętnie i efektywnie współpracowały. Wszystkie badania naukowe dotyczące przełamywania struktury silosowych wykazują, że najważniejszym czynnikiem warunkującym współpracę resortów jako całości jest współpraca szefów resortów. Niestety, polskie ministerstwa nie chcą ze sobą współpracować, co stwierdził Jarosław Kaczyński w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej" 16 grudnia 2016. Oznacza to, że Jarosław Kaczyński nie wywiązał się ze swojej roli budowy sprawnego rządu i nie umie pomóc Morawieckiemu w realizacji jego strategii. Co powinien zrobić premier Morawiecki, któremu szef rządzącej partii nie jest w stanie zapewnić zasadniczego wsparcia? Jeśli nie rezygnacji, to przynajmniej można by się spodziewać istotnego ograniczenia zakresu Strategii. Ale zakres ten... został poszerzony. Zaś likwidacja struktur silosowych została schowana w aktualnej wersji SOR na trzeci plan i zastąpiono ją „skoncentrowaniem funkcji zarządczych i koordynacyjnych w rękach ministra rozwoju i finansów". Czyli zamiast współpracy dobrowolnej, praca pod ścisłą kontrolą premiera Morawieckiego. Zmiana podejścia była zaprezentowana w przypadku ministrów Szałamachy i Adamczyka. Ciekawe, kto będzie następny?

Krokiem w podobnym kierunku, od podmiotowości do przedmiotowości, jest zmiana zapisów o roli człowieka w Strategii. W poprzedniej, lipcowej wersji SOR można było przeczytać, że „Strategia stawia człowieka w centrum bezpośredniego zainteresowania". Ale człowiek nie jest już w centrum zainteresowania ostatecznie przyjętej wersji SOR. W stwierdzenie o „człowieku w centrum zainteresowania" trudno i tak byłoby uwierzyć, przeglądając „wskaźniki realizacji celów Strategii". W tej chwili wskaźników jest 76, z czego „człowieka w centrum bezpośredniego zainteresowania" stawia tylko 35, a więc istotnie mniej niż połowa.

Przeanalizujmy na przykład wskaźniki dotyczące transportu. Dla przeciętnego Polaka na co dzień najważniejszym wskaźnikiem z tego obszaru jest czas dojazdu do pracy, zaś od święta zapewne możliwość szybkiego przemieszczania się na dłuższe dystanse. Czyli przeciętny Polak mógłby oczekiwać, że podstawowymi wskaźnikami będzie średni czas dojazdu do pracy oraz, na przykład, długość dróg szybkiego ruchu. Ale SOR, mimo ogólnych stwierdzeń dotyczących budowy autostrad, nie jest zainteresowana tymi wskaźnikami. Aż chciałoby się powiedzieć, że rząd się sam przetransportuje.

Natomiast rząd obiecuje, że zajmie się „masą ładunków transportu intermodalnego". Podejrzewam, że 99% przeciętnych Polaków, którzy jeszcze niedawno byli „w centrum bezpośredniego zainteresowania", w ogóle nie zna tego pojęcia. Albo inny wskaźnik, z obszaru edukacji, który ma ulec zwiększeniu: „osoby dorosłe uczestniczące w kształceniu lub szkoleniu (w wieku 25–64 lata)". Wartość tego wskaźnika powiększają studenci dzienni, pozostający na uczelniach po 25. roku. Strategia promuje słabych studentów kosztem utrzymujących ich rodziców.

Kult projektu

Sednem realizacji każdej strategii jest realizacja projektów i programów – z definicji są to jedyne narzędzia służące do wprowadzania zmian. W wersji przedstawionej do konsultacji społecznych znajdował się twardy zapis o „wprowadzeniu jako obowiązkowych w sektorze publicznym metodyk przygotowania i zarządzania projektami". Został on jednak usunięty z wersji ostatecznej i zastąpiony innym, o wiele mniej zobowiązującym: „wprowadzenie podejścia projektowego – „kultury" pracy projektowej w administracji, a w konsekwencji efektywnych metod zarządzania projektami w sferze publicznej". Skąd ta zmiana? Sądzę, że jest ona przejawem walki „betonu", starej załogi Ministerstwa Rozwoju, zapewne pamiętającej czasy Gierka, niezainteresowanej żadnymi zmianami, z ekipą sprowadzoną do ministerstwa przez premiera Morawieckiego. Beton wygrał, Morawiecki przegrał. Jednocześnie autorzy Strategii uznali, że częste używanie słowa „projekt" spowoduje uznanie tego dokumentu za nowoczesny. Ale trzeba wiedzieć, kiedy pojęcia tego używać, żeby nie narazić się na zarzut niekompetencji. „Polityka nowej szansy", wbrew temu, co napisano w Strategii, nie jest projektem, tylko polityką. Polski Fundusz Rozwoju nie jest projektem, tylko organizacją. Żaden program, także „Program Budowy Kapitału" ani „Program kompleksowego wsparcia dla rodzin Za życiem" nie są projektami. Niektóre prace określone w SOR jako projekty są w rzeczywistości programami (np. Luxtorpeda 2.0, o czym niżej). Nie chodzi tu tylko o nazewnictwo. To przede wszystkim kwestia stosowania właściwych metod i procesów zarządzania. Zupełnie inaczej wdraża się polityki, inaczej funkcjonują przedsiębiorstwa, a jeszcze inaczej należy zarządzać programami, a inaczej projektami. Dowolne używanie tych pojęć świadczy o niezdawaniu sobie sprawy, co za nimi stoi i na pewno nie spowoduje stosowania właściwych metod zarządczych.

To nie jest tak, że bez sprawnego zarządzania nic się nie zrobi. Ale szacuje się, że właściwe zarządzanie może spowodować zaoszczędzenie ok. 10–15% kosztów związanych z działaniami ludzi. Zaś właściwy dobór i zdefiniowanie programów mogłoby znacząco zwiększyć efekty całej Strategii. Ekipa premiera Morawieckiego pozbawia nas tej premii.

Przeanalizujmy trochę dokładniej jeden z projektów flagowych – Luxtorpeda 2.0. Jakie konkretne efekty mają być osiągnięte dzięki jego realizacji? Jedyny zapis w SOR dotyczący tego „projektu" brzmi: „W ramach projektu Luxtorpeda 2.0 – [odbędzie się S. G.] stymulowanie rozwoju technologii i produkcji polskich pojazdów szynowych, ze szczególnym uwzględnieniem pojazdów transportu pasażerskiego". Luxtorpeda nie jest projektem, tylko programem (zestawem projektów mających wspólny cel). Projektem jest wdrożenie każdego nowego produktu, w szczególności pojazdu szynowego – a zapewne wynikiem Luxtorpeda 2.0 ma być uruchomienie lub modyfikacja produkcji więcej niż jednego pojazdu. Z zapisów w SOR nie można się dowiedzieć, jaki będzie okres realizacji Luxtorpeda 2.0, ponieważ dla projektów flagowych, w przeciwieństwie do strategicznych, nie zamieszczono w dokumencie nawet tak lakonicznych informacji, jak terminy przygotowania, realizacji oraz podmiotu odpowiedzialnego. Podstawą do zarządzania tym programem mogłyby być wskaźniki takie jak: liczba uruchomionych dzięki SOR produkcji nowych pojazdów szynowych (w tym pasażerskich); liczba wyprodukowanych pojazdów szynowych (w tym pasażerskich); liczba patentów związanych z produkcją pojazdów szynowych. Dla każdego wskaźnika powinna być określona jego wartość na każdy rok realizacji programu. Osiąganie tych wskaźników powinno być warunkiem przedłużania finansowania programu na kolejne lata. Takie podejście jest stosowane na przykład w Stanach Zjednoczonych na podstawie głównego dokumentu regulującego prace rządu: Ustawy o Działaniu i Efektach Prac Rządu. Podjęcie decyzji o uruchamianiu każdego programu publicznego musi być poprzedzone fazą tzw. analizy wykonalności. W wyniku tej analizy udowodnione musi być, że program jest przydatny społecznie, że istnieją sposoby i środki umożliwiające jego wykonanie, a także obowiązkowo należy wskazać ryzyka zagrażające jego wykonaniu wraz ze sposobami przeciwdziałania im. Bez takiego „oprzyrządowania zarządczego" Luxtorpeda 2.0, podobnie jak i inne „projekty" SOR, są tylko listą pomysłów grożących marnotrawieniem publicznych pieniędzy.

Problem innowacji

Do Narodowego Ekosystemu Innowacyjności nie zostały włączone... instytucje państwa. W ten sposób innowacyjności w gospodarce wprowadzić się nie da. Najważniejszy podmiot, który powinien wprowadzać najbardziej sprawne rozwiązania – państwo – nie jest zobligowany do realizacji tych działań. Wdrażanie innowacyjności w administracji, w szczególności centralnej, jest zawsze niebezpieczne dla władz politycznych, z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, innowacyjność jest sprzeczna z odgórnym, nakazowym sposobem rządzenia, w którym polecenia motywowane politycznie zawsze mają priorytet, niezależnie od ich efektywności. Po drugie, wprowadzenie innowacyjności jest wielkim zagrożeniem dla przerośniętego aparatu państwowego. Rozwiązania innowacyjne, wprowadzające bardziej efektywne metody zarządzania, zwykle spotykają się z oporem aparatu, ponieważ wiążą się z redukcją przerostu zatrudnienia.

Po przedstawieniu projektu Strategii do konsultacji społecznych wprowadzono do niej wiele zmian, nieudokumentowanych w raporcie z tychże konsultacji. Przykłady: zmiana zapisu o podejściu projektowym. Dodanie jednego projektu flagowego. Z obszaru „Środowisko naturalne" usunięcie trzech wskaźników, dotyczące m.in. ochrony zagrożonych gatunków (co jest zapewne kolejnym przykładem antyprzyrodniczego nastawienia min. Szyszki). Autorzy strategii twierdzą, że w raporcie z konsultacji „Nie było możliwe zreferowanie w nim całości wielkiej liczby wypowiedzi, kwestii i propozycji". Jest to niezrozumienie roli administracji w zarządzaniu informacjami publicznymi. Każdy komentarz, zgłoszony w trakcie konsultacji społecznych, jest ex definitione własnością ogółu obywateli. Zadaniem pracowników administracji nie jest „zreferowanie", które może być uznane za cenzurowanie, ale udostępnienie społeczeństwu zgłoszonych uwag. Jeśli autorzy Strategii nie wskazują podmiotów proponujących zmiany, to można sądzić, że zostały one wprowadzone arbitralnie przez ekipę premiera Morawieckiego. Wprowadzanie przez autorów zmian w czasie, kiedy dokument był poddawany konsultacjom społecznym, nie świadczy o poważnym traktowaniu tych konsultacji. Jeśli tak się stało, to trzeba by się też zastanowić, czy dozwolone prawnie jest wprowadzanie przez autorów zmian niewynikających z tych konsultacji.

Niska jakość tego dokumentu pozwala się domyślać, że koncepcja rozwoju Polski została przygotowana w ramach pospolitego ruszenia, przez ludzi niemających żadnego doświadczenia ani przygotowania metodycznego. Nie sądzę, żeby w jakimkolwiek kraju, w którym zarządzanie publiczne jest na wyższym poziomie, niż w Polsce zaryzykowano bilion czy półtora biliona złotych na tak źle przygotowane przedsięwzięcie, jakim jest Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju.