Czy zamykanie sądów łamie konstytucję

Rząd powinien poważnie rozważyć uchylenie rozporządzenia wprowadzającego zmiany organizacyjne na mapie sądownictwa – piszą adwokat i aplikantka adwokacka

Publikacja: 10.10.2012 09:25

Foto: archiwum prywatne

Red

W środowisku prawników trwa obecnie ożywiona dyskusja na temat zasadniczych zmian organizacyjnych, jakie w najbliższym czasie czekają polskie sądownictwo. Jednym z głównych założeń reformy jest – w uproszczeniu – likwidacja części sądów rejonowych i utworzenie w ich miejsce wydziałów zamiejscowych innych sądów. Mimo że pomysł zniesienia sądów od początku wzbudzał sprzeciw i opór rozmaitych środowisk, minister sprawiedliwości Jarosław Gowin dość nieoczekiwanie poparł radykalny wariant i podpisał rozporządzenie przewidujące likwidację aż 79 sądów rejonowych.

Decyzja ta została odebrana bardzo krytycznie przez samorządowców oraz przedstawicieli judykatury. Przeciwnicy niedawnej decyzji ministra podnoszą zwłaszcza, że zmniejszenie liczby sądów będzie skutkowało tylko dodatkowymi utrudnieniami dla obywateli. Na tle tych racji społecznych nie można jednak pomijać także argumentacji prawnej. Wątpliwości wywołuje również kwestia konstytucyjności likwidacji sądów.

Niezgodny z normą

Podstawą prawną wydanego rozporządzenia jest przede wszystkim art. 20 pkt 1 ustawy z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej u.s.p.), z którego wynika, że MS w drodze rozporządzeń tworzy i znosi sądy oraz ustala ich siedziby i obszary właściwości. Ustawowa kompetencja ministra oraz obecny tryb kształtowania systemu organizacyjnego polskich sądów wydają się jednak niezgodne z normami konstytucyjnymi i są nie do pogodzenia z fundamentalną zasadą trójpodziału władzy. Powyższy przepis nie był wprawdzie dotychczas kwestionowany przed Trybunałem Konstytucyjnym (TK), a jego zgodność z ustawą zasadniczą wzbudza większe zainteresowanie od stosunkowo niedawna – w kontekście planów ministra Gowina. Niemniej jednak nie można na tej podstawie wnioskować, że ministerialne upoważnienie w pełni odpowiada standardom konstytucyjnym. Zgodność art. 20 pkt 1 u.s.p. z konstytucją nie była dotąd badana, ponieważ od lat nie zniesiono w Polsce żadnego sądu rejonowego bez utworzenia innego w tej samej siedzibie.

W ramach analizy konstytucyjności art. 20 pkt 1 u.s.p. należy w szczególności zauważyć, że określone w tym przepisie uprawnienie ministra mieści się w zakresie normy z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, w świetle której ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Tworzenie i znoszenie sądów stanowi bowiem zasadniczy element ustroju sądownictwa. Zgodnie ze stosowaną w języku polskim definicją słowa „ustrój" pojęcie to oznacza „strukturę, system, układ wzajemnie powiązanych elementów jednej całości" (m.in. W. Doroszewski (red.), „Słownik języka polskiego", Warszawa 1967, t. IX, s. 711). Tworzenie i znoszenie tych elementów jest zatem kluczowe dla funkcjonowania ustroju jako takiego. Skoro zaś zgodnie z art. 176 ust. 2 konstytucji ustrój sądownictwa wymaga uregulowania w drodze ustawy, to upoważnienie ministra do tworzenia i znoszenia sądów wydaje się przekraczać dopuszczalne granice delegacji ustawowej.

Reforma sądownictwa musi być prowadzona w zgodzie z konstytucją

Powyższy wniosek znajduje również uzasadnienie w świetle art. 92 ust. 2 konstytucji, z którego wynika, że rozporządzenia wydawane są „na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Zwłaszcza ostatnia część tej normy wyraźnie świadczy, że rozporządzenia mają za zadanie wyłącznie urzeczywistnianie postanowień ustawowych, nie zaś kształtowanie stanu prawnego poddanego regulacji ustawowej. Art. 92 ust. 2 Konstytucji RP przesądza o niejako pomocniczym charakterze rozporządzenia, które może zostać wydane jedynie w celu zrealizowania postanowień ustawy. Rozporządzenie nie może zatem kształtować istotnych zagadnień danej materii ustawowej. Na tym tle należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne przeniesienie jedynie z mocy ustawy kompetencji ustawodawczych do kształtowania systemu sądownictwa na rzecz władzy wykonawczej. Podobna problematyka była już przedmiotem rozstrzygnięć TK. Przykładem jest m.in. wyrok z 3.06.2008 r. (P 4/06), który dotyczył zgodności z konstytucją § 8 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 2.08.2002 r. w sprawie usuwania pojazdów. W przepisie tym uregulowano tryb przejęcia przez Skarb Państwa pojazdu usuwanego z drogi. Art. 46 konstytucji stanowi natomiast, że przepadek rzeczy może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie. W wyroku TK przyjęto, że zarówno przepis rozporządzenia, jak i upoważnienie do jego wydania zawarte w ustawie – Prawo o ruchu drogowym są niezgodne z konstytucją. Zagadnienie granic delegacji ustawowej było przedmiotem analizy TK również m.in. w wyroku z 8.06.2011 r. (K 3/09). Stanowczo podkreślono w nim, że „w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie »cedować« funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej".

Kompetencja ministra do tworzenia i znoszenia sądów wywołuje także zastrzeżenia co do zgodności z art. 180 ust. 1, 2 i 5 konstytucji. Dokonywanie zmian ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych stanowi podstawę do przenoszenia sędziego do innego sądu lub w stan spoczynku. W konsekwencji organ władzy wykonawczej może ingerować w zasady nieusuwalności nieprzenoszalności sędziego i osłabiać w ten sposób ochronę jego niezawisłości.

Uchylić rozporządzenie

Wypada również dodać, że zagadnienie tworzenia i znoszenia sądów bezpośrednio oddziałuje na prawa i wolności jednostki. Upoważnienie ministra z art. 20 pkt 1 u.s.p. budzi zatem istotne wątpliwości w świetle konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1) oraz art. 6 – wiążącej Polskę – konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Wobec poważnych zastrzeżeń natury konstytucyjnej celowa wydaje się głębsza refleksja nad decyzją ministra Gowina. Organy władzy państwowej powinny bowiem bacznie czuwać nad poszanowaniem subtelnej granicy pomiędzy tworzeniem rzeczywistości prawnej a zastosowaniem kształtujących ją postanowień. Nie bez powodu w państwie demokratycznym oddzielono legislatywę od egzekutywy, a podejmując działania w stosunku do trzeciej władzy – sądowniczej, władza ustawodawcza i wykonawcza winny zachować szczególną ostrożność. Wypada postulować, żeby Rada Ministrów rozważyła skorzystanie ze swojej kompetencji z art. 149 ust. 2 konstytucji w celu uchylenia omawianego rozporządzenia. Należy dodać, że zgodnie z aktualnym nadal wyrokiem TK z 12.04.1994 r. w sytuacji, gdy rozporządzenie ministra jest niezgodne z prawem (wydane bez podstawy kompetencyjnej), prezes Rady Ministrów ma obowiązek złożyć wniosek o jego uchylenie, a Rada Ministrów zobowiązana jest uchylić akt normatywny (zob. V 6/93, OTK 1994, nr 1, poz. 8, s. 67).

Trzeba mieć nadzieję, że reforma polskiego sądownictwa – jakkolwiek bardzo potrzebna – nastąpi jednak w zgodzie z zasadami konstytucji.

Adwokat Paweł Błaszczyk i aplikantka adwokacka Monika Dębska są prawnikami z Kancelarii Adwokacko-Radcowskiej Błaszczyk i Partnerzy w Warszawie