Jak zgodnie z prawem odmówić dostępu do informacji publicznej

Organ administracji nie może wydać decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, jeśli uzna, że nie podlega ona przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka decyzja zostanie uchylona jako wydana bez podstawy prawnej.

Publikacja: 11.02.2014 14:37

Michał Cyrankiewicz

Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej ustawa lub u.d.i.p.) przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jednie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy odmawia udostępnienia informacji. Po drugie, gdy następuje umorzenie postępowania.

Bez zbędnych ?procedur

W pozostałych przypadkach decyzji administracyjnych się nie wydaje. Również w sytuacji gdy informacja jest udzielana. Co prawda ustawodawca nie przesądził o tym wprost, ale zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych jest zgodne, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną.

Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga także poinformowanie wnioskodawcy, że żądana przez niego informacja została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej. A także że żądanej informacji nie posiada.

PRZYKŁAD

Do wójta jednej z gmin ?wpłynął wniosek o udzielenie informacji o kosztach ?odśnieżania dróg powiatowych. Ponieważ informacja ?ta nie znajduje się w jego posiadaniu (taką wiedzę ?ma natomiast starosta ?i zarząd powiatu), to wójt ?nie musi wydawać decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. ?Wystarczy, że zwykłym ?pismem poinformuje wnioskodawcę, że takiej informacji nie posiada, ?i ewentualnie wskaże, do kogo należy skierować żądanie.

Z oczywistych względów decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie wyda także podmiot, który w ogóle nie jest zobowiązany do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 ?grudnia 2001 r., odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (sygn. Akt II SA 2867/02).

PRZYKŁAD

Halina K. wystąpiła do spółdzielni mieszkaniowej o udostępnienie uchwały zebrania przedstawicieli w sprawie podwyżki opłat oraz kalkulacji kosztów opłat ?za lokal mieszkalny. Spółdzielnia odmówiła udzielenia takich informacji (zwykłym pismem), argumentując, że nie zalicza się do kręgu podmiotów, które ?są zobowiązane przepisami ustawy z 6 września 2001 r. ?do udzielania informacji publicznej.

Halina K. wniosła skargę na bezczynność spółdzielni mieszkaniowej do sądu administracyjnego. Ten uznał, ?że spółdzielnia mieszkaniowa ?ani nie wykonuje zadań publicznych, ani też nie dysponuje majątkiem publicznym, ani ?też nie reprezentuje osób, ?które takim majątkiem dysponują. Majątek spółdzielni jest ?bowiem prywatną własnością jej członków.

A skoro tak, to spółdzielnia nie zalicza się do podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów ustawy o dostępie ?do informacji publicznej. ?A żądana przez Halinę K. informacja nie miała charakteru publicznej.

W konsekwencji wydanie przez spółdzielnię mieszkaniową decyzji administracyjnej odmownej byłoby niedopuszczalne.

Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udostępnienia informacji, które nie mają charakteru informacji publicznej albo takich które zostały już udostępnione (np. w BIP-ie), albo tryb ich udostępniania odbywa się na zasadach odrębnych od tych uregulowanych w ustawie z 6 września 2001 r., to podmiot (np. organ administracji) nie ma obowiązku wydania odmownej decyzji administracyjnej, a jedynie informuje wnioskodawcę o przyczynach, ze względu na które jego wniosek nie został załatwiony pozytywnie.

Z odmową udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy podmiot do którego trafiło żądanie dochodzi do wniosku, że na podstawie art. 5 u.d.i.p. informacji udzielić nie może. A to dlatego, że jest ona chroniona przepisami ustaw szczególnych.

Tylko w takim wypadku wydawana jest decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Do decyzji wydawanych w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że musi ona zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 kodeksu.

Odmowa musi zostać należycie uzasadniona. Oznacza to konieczność dokładnego wskazania, jakie to dobra prawnie chronione spowodowały odmowę. Dlatego też art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazuje, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji omownej powinno zawierać nie tylko te elementy, które wymienia art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, ale także elementy.

Z treści art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ustawodawca w tym wypadku wymaga jedynie oznaczenia podmiotów, co pozwala sądzić, iż chodzi o ich ogólne wskazanie, bez określania cech pozwalających na indywidualizację i identyfikację. Skoro bowiem dane tych podmiotów lub inne ich dobra są chronione ustawą, to nie mogą być one opisane w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Po otrzymaniu decyzji odmownej przysługuje każdemu zainteresowanemu prawo złożenia odwołania do organu wyższego stopnia w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W przypadku gdy ogłoszenie decyzji nastąpiło ustnie, termin ten biegnie od dnia ogłoszenia.

Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję odmowną.

Niemożność ?udzielenia informacji

Z niemożnością udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany informacji nie posiada i do jej posiadania nie jest zobowiązany. A także wtedy, gdy żądanie w swej istocie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Z brakiem możliwości udzielenia informacji publicznej będziemy mieli także do czynienia w sytuacji, gdy wniosek został skierowany do niewłaściwego podmiotu oraz gdy, co prawda, wniosek trafił właściwie i dotyczy informacji publicznej, ale takiej, która jest udostępniana w innym trybie niż ten uregulowany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Z orzecznictwa

Zakres dostępu do informacji publicznej dotyczący umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określony jest wyłącznie przez art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Art. 135 ustawy określa odmienne zasady ?i tryb dostępu do informacji publicznej w rozumieniu ?art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie ?do informacji publicznej. Powoduje to, iż żądanie udostępnienia wnioskodawcy kopii umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dane zawarte w umowach, których przekazania żąda wnioskodawca, dostępne są wyłącznie na zasadach określonych w art. 135 ustawy ?o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i dostępne są dla każdego na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia.

(Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z ? 16 stycznia 2013 r., ? sygn. Akt I OSK 2718/2012)

W przypadku wystąpienia niemożności udzielenia informacji publicznej podmiot nie wydaje decyzji administracyjnej. Jedynie informuje o tych okolicznościach wnioskodawcę.

Ma to swoje skutki. Po pierwsze, żądający nie może się poskarżyć na to, że informacja nie została mu udzielona, a to dlatego, że zaskarżalne są decyzje administracyjne, ale już nie zwykłe pisma, które od organu otrzymujemy. Z drugiej strony wnioskodawca po otrzymaniu takiego pisma zawsze może się poskarżyć na bezczynność organu. Rozpatrujący taką skargę sąd administracyjny może natomiast nakazać rozpatrzenie sprawy merytorycznie.

PRZYKŁAD

Sieć Obywatelska Watchdog Polska domagała się od Platformy Obywatelskiej udostępnienia zapłaconych przez partię faktur w styczniu i lutym 2013 roku. PO nie spełniło żądania, argumentując w zwykłym piśmie, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej.

Watchdog Polska uznała, że PO nie odpowiedziała na jej żądanie. Wniosła więc do warszawskiego WSA skargę na bezczynność przeciwko PO.

WSA w Warszawie uznał, że żądana informacja ma charakter publicznej. Po pierwsze dlatego, że partie polityczne nie mają dowolności w wydatkowaniu pieniędzy. A po drugie, ich działalność powinna być transparentna. Dlatego informacja o wydatkach takiej organizacji jak najbardziej stanowi informację publiczną, która powinna być udostępniana na wniosek, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (sygn. Akt II SAB/Wa 520/13).

Jeżeli natomiast partia udzielenia takiej informacji chciałaby odmówić, to musiałaby to uczynić nie zwykłym pismem, lecz poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Jak wynika bowiem z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Umorzenie postępowania

Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji się umarza.

Umorzenie postępowania następuje decyzją administracyjną.

dr Michał Bernaczyk, adiunkt w Katedrze ?Prawa Konstytucyjnego ?WPAiE UWr, ?radca prawny

Załatwianie wniosków o udostępnienie informacji publicznej zdawkowym pismem twierdzącym, że „wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną" jest symbolem głębokiego kryzysu prawa do informacji. To podstawowy wniosek dwuletnich, międzynarodowych badań prowadzonych na Uniwersytecie Wrocławskim. Dylemat urzędnika – „załatwić sprawę decyzją czy pismem" – jest tu drugorzędny. Warto pamiętać o jego źródle: aktualnej interpretacji trzech słów art. 1 ustawa o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p. („informacja o sprawie publicznej"). Orzecznictwo przyjęło, że jeśli coś nie jest informacją publiczną, to u.d.i.p. nie ma zastosowania, ergo nie ma obowiązku odmowy w drodze decyzji administracyjnej.

W państwach demokratycznych, które nie definiują „dokumentu" (np. USA), ewentualnie posiadają bardzo lakoniczną definicję (np. Kanada) również występują spory, czy żądane dane są objęte ustawą. To jednak bardzo wąski margines spraw sądowych, które sprowadzają się do kwestii niemal całkowitej utraty „właściwości informacyjnych" wnioskowanego dokumentu (np. zaczernienie całego maszynopisu z pozostawieniem numeru strony) lub rzekomego braku kontroli ?publicznej instytucji nad sporną informacją (np. prywatne listy, podręczny kalendarz pracownika wniesiony przez niego do siedziby urzędu i nieintegrowany w żaden sposób z dokumentami urzędu).

W Polsce mamy zaś do czynienia z niekonstytucyjną, niedookreśloną normą ustawową usankcjonowaną aktywistyczną i restrykcyjną sądową wykładnią. Tę ostatnią usiłujemy naukowo racjonalizować przy jednoczesnym milczeniu ustawodawcy. Jednakże w ten sposób zbliżamy się do granicy absurdu: władza publiczna informuje wnioskodawcę, że kontroluje informację ?(zebrała, wytworzyła ją z pomocą środków publicznych), ponad wszelką wątpliwość wykorzystuje ją przy realizacji ustawowych kompetencji, ?ale nie może jej udostępnić, gdyż nie dotyczy ?ona niezdefiniowanej „sprawy publicznej", ?tudzież jest nieznanym ustawie „dokumentem wewnętrznym". Z tego powodu z rozczarowaniem przyjąłem sfinansowaną przez MAiC propozycję nowelizacji autorstwa ekspertów INP PAN. ?Niestety, przypomina ona rozwiązania znane np. ustawodawstwu Albanii i raczej spetryfikuje opisany problem.

Grzegorz ?Sibiga, Instytut Nauk ?Prawnych PAN, ?adwokat

W odpowiedzi na wniosek zainteresowany może nie otrzymać żądanych informacji publicznych. Następuje to na podstawie decyzji odmawiającej udostępnienia albo zwykłego pisma stwierdzającego, że adresat wniosku nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej lub informacja nie stanowi informacji publicznej.

Takie zwykłe pismo jest wyrazem badania przez adresata swojej właściwości, na co wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Kryterium objęcia zakresem ustawy jest „wykonywanie zadania publicznego", co ma szczególne znaczenie w przypadku innych podmiotów niż wprost w niej wymienione. Zresztą tutaj przepisy o dostępie do informacji publicznej nakładają się na trwającą od dawna dyskusję dotyczącą granicy sfery tych zadań. Przykładowo, na gruncie ustawy kilka lat temu trwały spory na temat statusu spółdzielni mieszkaniowej, rozstrzygnięte dopiero uchwałą NSA, w której przyjęto, że nie wykonuje ona zadań publicznych, ale przede wszystkim zrzeszonych w niej członków. Inną uzasadnioną przyczyną zawiadomienia o niestosowaniu ustawy ?jest brak posiadania przez adresata wniosku żądanej informacji lub obowiązywanie odrębnej ustawy, która wyznacza inne zasady i tryb udostępniania. Jednak zdarza się także, że podmioty podlegające przepisom ustawy uznają, że niektóre posiadane informacje nie mają charakteru informacji publicznej i zawiadamiają o tym wnioskodawcę. Najczęściej dotyczy to tzw. dokumentów wewnętrznych, dokumentów prywatnych lub utworów chronionych prawem autorskim. Według mnie takie działania nie mają jednoznacznej podstawy ustawowej, ale mimo to są akceptowane w części orzeczeń sądów administracyjnych.

Z kolei decyzja administracyjna odmawiającą udostępnienia wydawana jest przez podmiot objęty mocą ustawy, ale stwierdzający w wyniku rozpatrzenia wniosku, że zachodzą ustawowe ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Ustawa do tych wyjątków zalicza prywatność osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy, informację niejawną oraz inne ustawowe tajemnice. W takim wypadku środkiem służącym wykonującemu prawo do informacji jest odwołanie do organu wyższego stopnia (albo wniosek ?o ponowne rozpatrzenie sprawy), a następnie skarga do sądu administracyjnego.

Ograniczenia w dostępie do informacji

Art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej

1. ?Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie ?i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

1a. (skreślony)

2. ?Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, ?w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

3. ?Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu ?do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu ?przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu ?na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji.

4. ?Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.