Jak chronić granice Europy

Jeżeli Europa nie będzie w stanie chronić swoich zewnętrznych granic, to cały pomysł na Europę znajdzie się pod znakiem zapytania" – powiedział premier Francji na Forum w Davos. W ten sposób w dyskursie politycznym pojęcie podmiotowości zostało przeniesione z wymiaru państwowego na poziom ponadpaństwowy. Kto rządzi? Kto podejmuje decyzje? Państwa? Czy ponad- albo pozapaństwowe organizacje?

Bronić ludzi przed nimi samymi

W 2009 roku wykładowca Uniwersytetu Stanforda i wpływowy urzędnik Departamentu Stanu Stephen Krasner wskazywał, iż pojęcie państwa jako autonomicznej całości „podlega załamaniu pod naciskiem unii walutowych, CNN, internetu i organizacji pozarządowych". Już wtedy było jasne, iż zdolność do kontroli transgranicznych przepływów ludności, towarów i kapitałów przestaje być atrybutem suwerennych państw, bo ich możliwości zabiegania o swoją niezależność w tym zakresie są fizycznie, technologicznie, a często również normatywnie niewykonalne. Suwerenność poddawana więc była, i jest, próbom ze względu na piętrzącą się skalę złożoności i wielkości zachodzących procesów politycznych i społecznych.

Dużo wcześniej, bo jeszcze w roku 1922, Carl Schmitt, jeden z bardziej kontrowersyjnych XX-wiecznych intelektualistów niemieckich, pytał: „Kto zapewni pokój światowy? Kto decyduje o tym, co jest pokojem, kto decyduje o porządku i bezpieczeństwie, kto decyduje, jakie prawa są do zaakceptowania, a jakie nie do przyjęcia?". W ten sposób podjął on problem suwerenności jako relacji między prawem a interesem publicznym: Czy suwerenem jest państwo czy lud?

Gdy dylemat rozstrzygany był na rzecz państwa, stawało się ono autorytarne, gdy zaś na rzecz ludu – stawało się populistyczne. Gdy na pytanie o to, czy kształt suwerenności określa litera prawa czy decyzje rządu, wskazywano na literę prawa, władza kostniała, gdy opowiadano się za wolnością interpretacji – drżała. Kształt suwerenności poddawany więc był, i jest, testowi ze względu na bilans zysków i strat.

Ile władzy powinna mieć władza, ile może przejąć społeczeństwo obywatelskie, a ile można przekazać instytucjom międzynarodowym, by racjonalnie poradzić sobie z problemami globalnymi? Czy interes publiczny jest tym, na co zezwala prawo, czy też, powołując się na dobro publiczne, można to prawo zmieniać?

W oczach Arystotelesa materiałem rozsadzającym wspólnotę były emocje i zawiści, jakie rodziły się wewnątrz społeczeństwa, odmienne pojmowanie interesu publicznego przez bogatą mniejszość i biedną większość, przez głodnego i sytego. Równowagę można jego zdaniem osiągnąć przez rozdział władzy na wykonawczą, parlamentarną i prawną.

Na 12 lat przed obecnym kryzysem uchodźczym przysłuchiwałem się arcyciekawemu seminarium o filozofii politycznej Arystotelesa, prowadzonemu przez Ryszarda Legutkę. Filozof wskazywał, że rozrywają nas sprzeczne potrzeby: chęć bycia dobrym obywatelem i pragnienie życia w państwie socjalnym, pragnienie stanowienia praw, które obejmują nas i tylko nas, oraz takich, które obejmą także nieobywateli.

Kto ma to robić? Komu powierzamy tak ważną historyczną rolę? „Suwerenność to prawo do stanowienia prawa ziemi, do tego, aby bronić ludzi przed nimi samymi" – mówił w XVII wieku Thomas Hobbes. Podkreślał, że obywatele dobrowolnie muszą dokonać transferu uprawnień do stanowienia prawa na rzecz jakiegoś politycznego ciała. Daje to władzę, a władza, prawa i siła ich wcielania w życie tworzą materię państwowej suwerenności.

Wolność od zewnętrznej kontroli

Od czasów zakończenia wojny trzydziestoletniej i zawarcia traktatu westfalskiego w 1648 roku suwerenność uważana była za prawo państw do swobodnego kształtowania swoich wewnętrznych spraw bez interwencji z zewnątrz. Westfalski model suwerennego państwa oparty na zasadach autonomii, kontroli terytorium i wzajemnego uznania swych uprawnień przez państwa był przez trzy stulecia wzorcem relacji międzynarodowych. Dla wielu jest nim w dalszym ciągu.

Tak rozumiana suwerenność wynika z wartości uznawanych za podstawowe w społeczności państw: współistnienia, równości wobec prawa, uznania, iż istnieje wiele równoprawnych porządków życia społecznego. Zarazem obowiązuje w pewnym stopniu zasada „Cuius regio, eius religio": państwo wszak na swym terytorium może zakazać pewnych zachowań lub nakazać je. Przykład? Nakrycia głowy, odsłanianie lub zakrywanie twarzy. To, co w Arabii Saudyjskiej jest dozwolone, we Francji może być niedozwolone.

We wzajemnych stosunkach niezależne państwa mają równy status, jeżeli prawa na ich terenie nie zostały narzucone w sposób despotyczny, lecz przyjęto je bez przemocy. Robert Lansing, sekretarz stanu USA w latach 1915–1920, legendarny twórca wydziału wywiadu dyplomatycznego, tuż po zakończeniu I wojny światowej odmówił początkowo krytyki ustrojów rodzących się w Austrii, Niemczech i Turcji. Uważam bowiem, że państwa, w których zmiany ustrojowe nie następują na skutek zewnętrznej interwencji, są suwerenne.

W języku prawników mówi się często o tak zwanej negatywnej suwerenności. Posiadające ją państwa nie podlegają zewnętrznej kontroli ani też w taką kontrolę w stosunku do innych państw się nie angażują. Jest to rodzaj „wolności od", czyli zewnętrznej swobody, jaką państwa uzyskują na zasadzie licencji, niezależnie od tego, czy mają one zdolność do działania na rzecz dobra wspólnego.

Obdarzanie państw taką suwerennością odbywało się – zwłaszcza w XX wieku – mechanicznie, formalnie i często bez wystarczającej znajomości rzeczy. Rozpad imperiów pozwalał na powstawanie organizmów państwowych, które samodzielnie, bez ingerencji z zewnątrz utrzymywały obywateli w ryzach państwa, a także, również mechanicznie, zapewniały pewien poziom porządku społecznego. Taka „suwerenność dyskretna" stała wówczas na straży idealistycznej wizji porządku europejskiego, którą przed wielkimi globalnymi wyzwaniami chroniły organizmy państwowe uznawane za suwerennych uczestników światowej gry.

W końcu XX wieku w Europie, ale także i w Ameryce, na popularności zaczęła zyskiwać suwerenność pozytywna – czyli zdolność państw do budowania społeczności zgodnie z własnymi założeniami ustrojowymi. Taka suwerenność wynika ze zdolności państwa do zapewnienia własnym obywatelom dostępnych dóbr publicznych: bezpieczeństwa, dobrobytu, ochrony zdrowia, wykształcenia. Innymi słowy – pełnego wykorzystania własnej niezależności. Taką suwerenność można stopniować i oceniać, szacując zdolność państwa do zapewnienia rządów prawa, demokracji, poszanowania coraz szerzej postrzeganego spektrum praw ludzkich.

Niespełnione obietnice liberalizmu

Ponieważ suwerenność pozytywna wyprowadzana jest z systemu wartości, to jej horyzont rozszerza się, w miarę jak rośnie liczba wartości uznawanych kulturowo za ważne, a politycznie za poprawne, moralne i gwarantujące obywatelom ich obywatelskość. To konsekwencja coraz mocniejszego definiowania statusu obywatela oraz koncepcji praw człowieka.

W znacznej mierze jest to konsekwencja potworności II wojny światowej. To za sprawą przerażenia, jakie wzbudziła, powstały wielkie międzynarodowe organizacje, które postanowiły wyznaczać standardy funkcjonowania aparatu państwowego, w tym bezpieczeństwa czy udziału w dialogu międzynarodowym. Do gry włączyły się następnie organizacje ochrony zdrowia, pracy, demokracji, handlu oraz organizacje finansowe i bankowe. A wspólny pieniądz w Europie ograniczył prawa monetarne poszczególnych państw.

Coraz większą rolę odgrywają dziś na scenie międzynarodowej organizacje pozarządowe, które domagają się wprowadzania w życie przez państwa kolejnych wartości. Rosną również naciski na państwa autorytarne, na izolowane reżimy postkolonialne. W ten sposób, za sprawą i pod hasłem obrony praw obywatelskich, upadło w ostatnim czasie wiele państw w pasie okalającym Europę.

Paradoks polega na tym, iż osłabienie instytucji autorytarnych nie zmniejszyło w tych państwach skali przemocy państwowej w stosunku do ich obywateli i uruchomiło milionową, jeśli nie wielomilionową falę migracyjną zmierzającą do Europy. Europejski liberalizm spełnił oczekiwania własnych obywateli, ale się okazało, że ma ograniczone możliwości zrealizowania swoich obietnic poza Europą. Choć na to liczył zglobalizowany świat.

Dostatnie uporządkowane miasta europejskie stały się więc, podobnie jak w XIV wieku, obiektem marzeń i kierunkiem wędrówki ludów, a dobrobyt, jaki wypracowano przez lata normatywnych regulacji, wyrzeczeń i pracy stał się towarem powszechnego użytku.

Wedle Arystotelesa prawa ustanowione przez obywateli i dla obywateli, na mocy swojej własnej mocy powinny być stosowane także i wobec nieobywateli. Jak to wygląda dziś w Europie? Otóż pojawiła się kategoria ludzi nieobywateli, którzy wołają: – Pozwólcie nam skorzystać z owoców waszej suwerenności, skoro nasza była tylko nominalna, powierzchowna i pękła jak bańka mydlana (pod wpływem waszej ingerencji bądź nieingerencji).

W odpowiedzi na te postulaty – na skutek kryzysu finansowego, ale także i w związku ze zwiększoną zależnością od nowych sposobów zarządzania w wielu państwach – wśród obywateli pojawiło się przyzwolenie na interwencyjne formy sprawowania władzy. Powróciła nie tylko idea państwa narodowego (nation state), ale i koncepcje izolacjonizmu, wykluczenia lub ograniczenia zakresu udziału przybyszów w dobrach publicznych. Pojawiła się też coraz liczniejsza kategoria obywateli, którzy głośno mówią, że suwerenność normatywna winna być stosowana selektywnie. I proponują, byśmy się ponownie zgodzili na koncepcję suwerenności dyskretnej.

Nacisk na niesforne państwa

Wyobraźmy sobie arystotelesowskie miasto-państwo, w którym zarząd wprowadził bezpłatny transport i nielimitowany dostęp do wody. Do miasta ściągają rzesze nowych mieszkańców, ale teraz zarząd mówi, że niektórzy będą musieli zapłacić za transport i mieć limitowany dostęp do wody. Sąsiednie miasta oponują, bo same borykają się z podobnymi problemami.

Z punktu widzenia prawa, polityki publicznej i doświadczenia społecznego jest to sytuacja, która wymaga powrotu do systemu westfalskiego. Do systemu, w którym państwa, w swojej praktyce politycznej dowodzące, że są w stanie zarządzać swoimi obywatelami, ich sprawami, troskami i marzeniami, ciesząc się legitymizacją na własnym terenie (a więc państwa z aprobatą wewnętrzną zarządzające swoim terytorium), nabywają prawo do suwerenności negatywnej (dyskretnej). Niepodleganie zewnętrznej ingerencji jest więc formą nagrody i uznania za zdolności zarządcze państwa, które potwierdzane są przez uznanie jego obywateli.

Henry Kissinger, słynny amerykański politolog i szef dyplomacji USA w latach 1973–1977, łączący w swoim umyśle niemiecką systematyczność i amerykańskie zamiłowanie do prostoty wyjaśniania rzeczywistości politycznej. Uważa, iż państwa narodowe są, były i będą podstawowymi klockami, z których zbudowany jest światowy ład. „Porządek światowy nie może być osiągnięty przez żadne państwo samodzielnie" – pisze, podkreślając, że suwerenność jest także scedowaniem interesu pojedynczego państwa na rzecz wspólnoty międzynarodowej.

Rządzenie wymaga zdolności do ochrony mieszkańców państwa przed chaosem, przestępczością, chorobami, wojnami, destrukcyjną niezgodą wewnętrzną czy prześladowaniami bądź działaniami uznawanymi za zbrodnie przeciwko ludzkości. Niespełnianie przez któreś z państw tej funkcji w ostatnim półwieczu skutkowało działaniami interwencyjnymi ze strony innych państw.

Kissinger realista twierdzi, iż taka sytuacja może naruszać porządek światowy. Kissinger fatalista uważa, że zasady westfalskie są dzisiaj jedynymi dobrze funkcjonującymi zasadami porządku światowego. Honorowanie zasady suwerenności jako gwarancji, że w państwie nie dojdzie do zewnętrznej ingerencji, jest elementem gry w stosunku do państw pozostających w zgodzie z wartościami nowoczesnego świata. Natomiast przywoływanie zasady, iż możliwe jest przeprowadzenie interwencji w państwie, które nie przestrzega wyżej wymienionych wartości, jest elementem rozgrywki zwanej polityką przymusu, którą stosowało się często po to, by niesfornych partnerów skłonić do negocjacji, np. w kwestii nieproliferacji broni jądrowej.

Trajektoria losów Europy przez minione trzy i pół wieku przyjęła kształt spirali, zagrożenia się powtarzają, ale ich skala rośnie. W 1814 roku traktat wiedeński zmierzał do stabilnego porządku politycznego. W 1914 roku Europa stanęła na skraju wojny i interwencji, by wraz z powstaniem Wspólnoty Europejskiej ponownie szukać podstaw ładu.

Kongres wiedeński XXI wieku

Europa poczyniła duży krok w kierunku projektu Westfalia 2.0. Problem jednak polega nie na tym, że integracja europejska stworzyła „wiele prędkości" wewnątrz Unii, ale na tym, że powstała różnica prędkości pomiędzy Unią a jej geopolitycznym otoczeniem zewnętrznym. W tym zewnętrznym otoczeniu działają siły większe od sił państwowych, ład światowy wyznaczany jest także przez globalną gospodarkę czy postęp technologiczny, co powoduje ograniczoną zdolność aparatów państw narodowych do wdrażania suwerennej polityki np. w dziedzinie przekazu informacji czy organizacji społecznej.

Dwie koncepcje suwerenności działają dzisiaj jak siły odśrodkowa i dośrodkowa, które wpływają na politykę europejską. Nie tylko zresztą na europejską, bo wiele wskazuje na to, że Bliski Wschód i Afryka podlegają podobnym napięciom. Opinia publiczna, kształtująca politykę państw, może się niepostrzeżenie przechylać na którąś ze stron: pojawienie się problemów ponadnarodowych może zwiększyć siły dośrodkowe, lokalnie zaś odczuwane problemy ekonomiczne lub społeczne mogą zwiększać naciski odśrodkowe. My sami, na co dzień, podlegając różnym odczuciom, jesteśmy plastycznym materiałem, na który te dwie siły działają.

Wolfgang Ischinger, niemiecki prawnik i dyplomata, były ambasador RFN w USA i Wielkiej Brytanii, w eseju zamieszczonym w kwietniu ubiegłego roku na łamach „Foreign Affairs" wskazuje, że Kissingerowi marzy się Kongres Wiedeński XXI wieku. Nowa utopia?

Przeglądam pożółkłą książkę „Medytując nad człowiekiem" oferowaną mi niedawno przez wybitnego portugalskiego filozofa i dyplomatę Miltona Moniza. Prawie pół wieku temu dostrzegał on rodzącą się wówczas nową utopię humanistycznego indywidualizmu. Legł on u podstaw idealistycznej i romantycznej wizji liberalnego ładu światowego, wynikającej z doświadczeń pokolenia baby boomers.

Dzisiaj do drzwi naszych puka liberalizm realistyczny, który wymaga rozważenia na nowo koncesji, jakich – jako państwo – udzielamy, i kosztów, jakie ponosimy w obliczu sił, którym samo żadne pojedyncze państwo sprostać zapewne nie zdoła. Realna polityka wymagać będzie stabilizacji naszego otoczenia, bo tylko w ten sposób możemy powstrzymać erozję suwerenności.