Krzysztof Nędzyński: Deregulacja to nie tylko zmiana przepisów

W chwili gdy zespół deregulacyjny pod przewodnictwem Rafała Brzoski przekazał Kancelarii Premiera kolejną porcję propozycji zmian, warto popatrzeć na deregulację w szerszej perspektywie.

Deregulację zwykle utożsamia się ze zmianami w przepisach. Takie podejście jest jednak zawężające i ogranicza szanse realizacji celu deregulacji, jakim jest sprawniejsze państwo i bardziej konkurencyjna gospodarka. Równie istotne jest to, jak przepisy są stosowane. Mówimy tu o szerokim zbiorze budzących sprzeciw rozstrzygnięć urzędowych, wydanych na podstawie przepisów, które wątpliwości nie budzą. Dotyczy to w szczególności rozstrzygnięć, które są niezgodne z zasadą proporcjonalności, np. dużych konsekwencji w przypadku małych lub nieintencjonalnych błędów po stronie podatnika lub obywatela.

Ekonomia instytucjonalna jest jednym z najważniejszych nurtów współczesnej ekonomii. Dokonuje ona rozróżnienia na reguły formalne i nieformalne, które wyznaczają to, jak działają m.in. systemy regulacyjne. Wedle dominującego poglądu decydenci polityczni mogą wpływać jedynie na kształt przepisów reguł formalnych, czyli ustaw, rozporządzeń, regulaminów etc. Na reguły nieformalne, czyli to, jak w praktyce są stosowane przepisy, decydent polityczny wpływać nie może, a przynajmniej nie bezpośrednio i nie w krótkim terminie.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Zespół Rafała Brzoski przedstawił nowe propozycje. Takie zmiany mogą czekać sądy

Oszczędność czasu i papieru w różnych procedurach – to istota najnowszych propozycji zespołu Rafa...

Ustawy i rozporządzenia, regulaminy, zarządzenia, okólniki zawierają abstrakcyjne normy

Uważam, że to założenie przestało być prawdziwe ze względu na rozwój środków komunikacji w ostatnich dekadach. Przez setki lat administracja musiała bazować na regułach formalnych – ustawach, rozporządzeniach, regulaminach etc. Był to jedyny sposób komunikacji, który mógł zadziałać dla skoordynowania działań rozproszonych po całym kraju struktur organizacyjnych.

Ustawy i rozporządzenia, regulaminy, zarządzenia, okólniki zawierają abstrakcyjne normy. Problem polega na tym, że mogą one być i często są różnie intepretowane. Od 20 lat temu pojawiała się komunikacja elektroniczna o znacznie większej przepustowości. Dzięki niej w administracji składającej się z setek urzędów technicznie możliwe stało się to, co „od zawsze” dzieje się w mniejszych podmiotach. W razie potrzeby przełożeni korygują pracę swoich pracowników: „w takiej, a takiej sytuacji nie rób tego, zrób tamto”.

Jak więc decydent polityczny może oddziaływać na reguły nieformalne i wpływać na to, jak administracja stosuje przepisy?

Pokażmy to na przykładzie. Jeśli chodzi o stosowanie prawa podatkowego duża i szybka zmiana nastąpi, gdy minister finansów drogą służbową w mailu zakomunikuje pracownikom aparatu skarbowego:

„Szanowni Państwo, w załączeniu przesyłam zanonimizowanę dokumentację sprawy, której rozstrzygnięcie uważam za niewłaściwe. Mały podatnik został ukarany z całą surowością, ponieważ rozliczył fakturę zakupową w miesiącu jej wystawienia, a nie jej otrzymania. Co prawda przepisy wskazują, że prawo do odliczenia podatku jest w miesiącu otrzymania faktury, lecz okoliczności sprawy wskazują, że podatnik popełnił błąd w sposób nieintencjonalny. W podobnych okolicznościach nie należy wszczynać postępowania podatkowego i nie karać podatników. Taki podatnik powinien zostać pouczony w sprawie terminu, w którym przysługuje mu prawo do odliczenia VAT z faktury zakupowej, a Państwa uwaga powinna skoncentrować się na poważniejszych nieprawidłowościach”.

Tego rodzaju komunikat sprawi, że urzędnik skarbowy będzie czuł się bezpiecznie, traktując w danej sytuacji podatnika tak, jak wskazuje minister.

Wyzwanie dla zastosowania takiego podejścia polega na tym, że struktura biurokratyczna taka jak ministerstwo nie będzie w stanie przygotować treści takiej wiadomości. Wiadomość ma mówić o tym, żeby nie stosować sankcji zapisanej w ustawie.

Co prawda odnosi się to tylko do pewnej szczególnej sytuacji, ale przygotowujący taką wiadomość będą obawiali się tego, że zostanie ona nadużyta. Na przykład będzie się na nią powoływał podatnik, który z wcześniejszego odliczenia VAT uczyni stałą, intencjonalną praktykę.

Czytaj więcej:

Prawo w firmie

Rządowa deregulacja w Sejmie. Szybkie tempo prac i krytyka opozycji

Rządowy pakiet deregulacyjny ma uproś...

Pro

Mail od ministra. Czy to możliwe?

Doświadczenie podpowiada, że przygotowywanie maila przez aparat urzędniczy ministerstwa doprowadziłoby to do niekończących się dyskusji o znaczeniu i definicji pojęcia „nieintencjonalny”. Wiadomość do aparatu skarbowego, w sytuacji gdyby miała być wytworzony przez MF, musiałaby przejść przez wiele warstw kontroli, które doprowadziłyby do wyprania jej z treści.

Z moich doświadczeń wynika, że na końcu dział prawny nie zgodziłby się na to, żeby w wiadomości zamieścić cokolwiek więcej niż cytat z ustawy. Wiadomość byłaby pozbawiona pointy, która byłaby użyteczna dla pracowników urzędów i popychała naprzód sprawę właściwego stosowania prawa podatkowego.

Na szczęście złożyło się tak, że propozycje deregulacyjne formułuje strona biznesowo-społeczna. Zespół deregulacyjny może łatwo uzyskać kazusy, w których urzędnicy zastosowali przepisy w sposób niewłaściwy (niezgodny z zasadą proporcjonalności, wbrew zasadzie zaufania podatnika do państwa itd.). Po starannym zanonimizowaniu te historie mogą stać się kanwą materiałów instruktażowych pokazujących niewłaściwe stosowanie przepisów wraz ze wskazaniem, jak należy traktować podobne przypadki w przyszłości.

W kolejnym kroku decydent polityczny zapoznaje się z kazusami opracowanymi przez zespół deregulacyjny. Gdy nie budzą one jego zastrzeżeń, przesyła je – wraz ze wskazaniami, jak należy stosować prawo w podobnych przypadkach – drogą służbową do wszystkich urzędników danego rodzaju administracji. To pozwoli ujednolicić stosowanie przepisów w różnych częściach kraju oraz być może zwiększyć wewnętrzną spójność poszczególnych regulacji.

Na studiach MBA menedżerowie uczą się, jak zarządzać, rozwiązując studia przypadków, najczęściej wziętych z życia. Podobnie lekarze i prawnicy. Niech tak też będzie z urzędnikami.

Warto wspomnieć tutaj o jeszcze jednym sposobie korygowania tego, jak są stosowane przepisy. Na przykład dużym problemem jest to, że organy państwa nie dotrzymują ustawowych terminów lub dotrzymują je w sposób naciągany (przedłużając postępowanie bez uzasadnienia). Obserwacja od wewnątrz, jak działa administracja, skłania do wniosku, że skutecznym narzędziem skłaniającym urzędy do dotrzymywanie terminów byłaby zmiana w… ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Wszystkie organy, którym przepisy wyznaczają terminy, powinny być zobowiązane do zamieszczenia w swoim Biuletynie Informacji Publicznej informacji, ile spraw danego rodzaju wpłynęło, ile z nich zostało rozstrzygniętych w terminie, ile w terminie przedłużonym, ile po terminie. Mało znam urzędników, którzy chcieliby podawać do publicznej wiadomości informacje o tym, jak często nie dotrzymali terminów. Z punktu widzenia urzędu konieczność „naskarżenia na siebie” naprawdę jest niewygodną sytuacją, znacznie bardziej niż sam fakt niedotrzymania terminu. Większa jawność będzie skutecznym środkiem motywacyjnym.

Korygowaniu tego, jak przepisy są stosowane, należy poświęcić nie mniej uwagi niż zmianom litery regulacji.

Autor jest zatrudniony w Łukasiewicz-ITECH, pracował w doradztwie podatkowym, w MF oraz urzędach skarbowych, artykuł jest wyrazem jego osobistych poglądów