Mariusz Królikowski: Zamrożenie wynagrodzeń sędziów po raz trzeci

Był 16 grudnia 2011 r. Sejm przyjął rządowy projekt tzw. ustawy okołobudżetowej, która zakładała zamrożenie waloryzacji wynagrodzeń sędziowskich. Oznaczało to wynagrodzenie niższe o kwotę od 344,93 zł (w wypadku początkującego sędziego sądu rejonowego) do 799,24 zł miesięcznie (w wypadku długoletniego sędziego Sądu Najwyższego). Autorem projektu było Ministerstwo Sprawiedliwości, kierowane wówczas przez Krzysztofa Kwiatkowskiego, obecnie senatora i członka KRS.

Trzy dni później, po błyskawicznej procedurze, poprawki do ustawy wniósł Senat. Zostały one rozpoznane 22 grudnia, a już 27 grudnia podpis na ustawie złożył prezydent Bronisław Komorowski. Cała procedura od III czytania w Sejmie, przez poprawki Senatu i podpis głowy państwa trwała łącznie 13 dni, w tym sześć dni roboczych.

Skąd tak radykalna decyzja łamiąca obowiązujące wówczas od kilku lat ustalenia dotyczące sposobu kształtowania wynagrodzeń sędziów w sposób obiektywny, według średniej krajowej? Oficjalnym powodem była troska o finanse publiczne i wysokość deficytu budżetowego w związku z trwającym wtedy światowym kryzysem ekonomicznym. Wersja ta była jednak mało wiarygodna. Cóż mogło znaczyć zaoszczędzenie kilkudziesięciu milionów złotych rocznie w stosunku do budżetu państwa?

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Iustitia: wynagrodzenia sędziów w 2023 r. mogą realnie spaść o 16 proc.

Jeżeli ustawa okołobudżetowa na 2023 r. zostanie uchwalona w kształcie przyjętym w projekcie, to...

Czerwone kartki dla Tuska

Tajemnicą poliszynela był fakt, że zamrożenie wynagrodzeń stanowiło reakcję wobec sędziów, którzy przeprowadzili zorganizowaną przez SSP „Iustitia” akcję protestacyjną wysyłania do premiera Donalda Tuska czerwonych kartek.

Decyzja „dwuwładzy” ustawodawczo-wykonawczej spowodowała duże wzburzenie w środowisku sędziowskim. I nie chodziło tu o kwestie materialne – bez tych kilkuset złotych miesięcznie sędziowie dali sobie radę – ale o fundamentalną kwestię ustrojową: czy władza ustawodawcza może w sposób dowolny manipulować wynagrodzeniami sędziowskimi, gwarantowanymi przez art. 178 ust. 2 konstytucji.

Sędziowie próbowali przeciwdziałać tym niekorzystnym finansowo i ustrojowo rozwiązaniom. Po pierwsze, zostały opracowane wzory pozwów, które „Iustitia” przekazywała sędziom. Sporo takich pozwów zostało wniesionych. Po drugie, pierwszy prezes Sadu Najwyższego Stanisław Dąbrowski złożył w tym zakresie skargę konstytucyjną.

12 grudnia 2012 r. prezes TK prof. Andrzej Rzepliński ogłosił wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 1/12. Z zainteresowaniem słuchali go sędziowie w całym kraju. Niestety, szybko przyszło rozczarowanie. Trybunał stwierdził – przy dwóch zdaniach odrębnych sędziów Wojciecha Hermelińskiego i Mirosława Granata – że zamrożenie wynagrodzeń nie narusza konstytucji, o ile następuje jedynie na rok i w trudnej sytuacji budżetowej. Zasada stabilności budżetu okazała się nadrzędna wobec innych wartości konstytucyjnych. Bez znaczenia okazał się m.in. zarzut, że pospiesznie procedowana ustawa nie była konsultowana z Krajową Radą Sądownictwa. Trudno. Orzeczenia Trybunału są ostateczne i nikomu wówczas jeszcze nie przychodziło do głowy, by można je było kwestionować. Budżet państwa zaoszczędził jakieś ćwierć promila swoich wydatków (bo o taką mniej więcej skalę oszczędności chodziło), a sędziowie stracili po parę tysięcy złotych rocznie.

Wydawać się mogło, że sięganie do kieszeni sędziów przejdzie do historii jako wstydliwy element walki z władzą sądowniczą. Jednak w grudniu 2018 r. pomysł niespodziewanie powrócił. Podczas negocjacji z przedstawicielami protestujących pracowników administracji sądowej wiceminister Michał Wójcik zaproponował innowacyjny sposób sfinansowania postulowanych podwyżek wynagrodzeń pracowników poprzez zamrożenie waloryzacji wynagrodzeń sędziów.

Wówczas pomysł ten pozostał w sferze planów. Nie na długo jednak. W sierpniu 2020 r. pojawiła się informacja, że sędziowie i prokuratorzy w kolejnym roku nie otrzymają jednolitych, automatycznych podwyżek wynagrodzenia. Taką zapowiedź przedstawił wówczas wiceminister finansów Piotr Patkowski.

Nie trzeba było długo czekać, by słowo stało się ciałem. W ustawie okołobudżetowej na rok 2021 przyjęto zamrożenie wynagrodzeń całej sfery budżetowej, motywując to stanem budżetu państwa w czasie pandemii. W rezultacie sędziowie stracili – zależnie od powiadanej stawki awansowej – od 379 zł do 717 zł brutto miesięcznie.

To rozwiązanie mieściło się jeszcze w granicach wyznaczonych przez Trybunał Konstytucyjny w 2012 r. Zamrożenie wynagrodzeń było jednorazowe, dotyczyło całej sfery budżetowej (za wyjątkiem jednak służb mundurowych), a dodatkowe wydatki budżetowe związane z pandemią były faktem trudnym do zaprzeczenia. Choć nie zawsze merytorycznie uzasadnionym.

Na tym jednak nie koniec. Łatwy sukces „dwuwładzy” ustawodawczo-wykonawczej, związany z pozyskaniem bez większych protestów dodatkowych środków budżetowych w kwocie kilkudziesięciu milionów złotych, zachęcił do kontynuowania tej linii.

Dodatek na butelkę alkoholu

Rok później strona rządowa doszła do przekonania, że nie jest możliwe dalsze trwanie przy całkowitym braku waloryzacji wynagrodzeń sędziów. Byłoby to zbyt jawne naruszenie wyroku TK z 2012 r., który wyraźnie przewidywał możliwość zamrożenia wynagrodzeń tylko na rok. Ministerstwo Finansów wpadło więc na pomysł hybrydowy – częściowej waloryzacji wynagrodzeń w oparciu o średnią nie z roku poprzedniego, ale sprzed dwóch lat. Z bliżej nieznanych powodów do podstawy dołożono kwotę 26 zł. Złośliwi podejrzewali, że to dodatek na butelkę alkoholu, ale prawdopodobnie chodziło o zrównanie poziomu waloryzacji z podwyżkami dla całej sfery budżetowej.

Pomysł zyskał akceptację ustawodawcy i w rezultacie wynagrodzenia w 2022 r. pozostały na poziomie średniej z 2020, a nie z 2021 r. Przy rosnącej inflacji oznaczało to obniżenie wynagrodzeń sędziów w kwotach od 930 zł do 1760 zł, zależnie od stażu. Do tego doszła zmiana regulacji podatkowych, zwana Polskim Ładem, która spowodowała istotne zwiększenie obciążeń podatkowych sędziów. W rezultacie zarobki sędziów nie tylko obniżyły się relatywnie, ale nawet w kwotach nominalnych były niższe niż rok wcześniej o kilkaset złotych do ponad tysiąca.

Co ciekawe, za takim rozwiązaniem optowała nie tylko rządząca większość. Zdominowany przez opozycję Senat nie wniósł w tym zakresie poprawek. Co w sumie kiepsko wróży także w razie zmiany władzy. Jedynie Krajowa Rada Sądownictwa stanęła wreszcie na wysokości zadania i jednoznacznie poparła postulaty sędziów wbrew stanowisku polityków.

Minął kolejny rok. Tym razem Ministerstwo Finansów nie bawiło się już w finezyjne rozwiązania i wprost zrównało sędziów z urzędnikami państwowymi, proponując jednakową dla całej sfery budżetowej podwyżkę o 7,8 proc. Rzecz jasna tego rodzaju podwyżka oznacza w istocie obniżkę, bo zaproponowana kwota nie stanowi nawet połowy obecnej inflacji. W dodatku połączenie zarobków sędziów z resztą sfery budżetowej stanowi oczywiste złamanie ustalonych od 2009 r. obiektywnych zasad wynagradzania sędziów opartych na średniej krajowej, zgodnie z art. 178 ust. 2 konstytucji.

Być może nie powinno być zaskoczenia. Pieniądz jest pieniądz, niezależnie od barw politycznych. Nic to, że są to pomysły forsowane niegdyś przez polityków obecnej opozycji. Jak widać, w dziedzinie sięgania do kieszeni sędziów politycy rożnych opcji potrafią być zaskakująco zgodni. Oczywiście tylko wówczas, gdy są przy władzy, bo przejście do opozycji radykalnie zmienia ich punkt widzenia.

Uporczywe obniżanie realnych wynagrodzeń sędziów, zwłaszcza w obliczu wysokiej inflacji, uznać należy za groźne i szkodliwe. Po pierwsze, choć Trybunał Konstytucyjny uznał niegdyś jednorazowe zamrożenie wynagrodzeń sędziów za konstytucyjne, to jednak powinno się to odbywać tylko w sytuacjach wyjątkowych, ze względu na trudności budżetowe państwa, jeżeli występuje w kontekście szerszego programu oszczędnościowego. Tymczasem, jak wiadomo z informacji medialnych przekazywanych przez stronę rządową, obecna sytuacja budżetowa jest dobra. Co więcej, stać nas na ekscentryczne wydatki, typu płacenie od ponad roku kar zasądzonych przez TSUE. Kwota tych kar przekroczyła już 2 mld zł i jest kilkukrotnie wyższa od oszczędności, które są czynione na wynagrodzeniach sędziów, stanowiących maksymalnie niecałe 0,5 mld, licząc z prokuratorami i innymi zawodami, których wynagrodzenia powiązane są z sędziowskimi.

Ministerstwo Finansów podnosi argument, że zastosowanie w tym roku prawidłowych zasad waloryzacji byłoby niesłuszne, bo spowodowałoby podwyżkę rzędu 21 proc., wyższą od inflacji i podwyżek w całej sferze budżetowej. Owszem, tak by było, ale jest to wynikiem braku waloryzacji w latach poprzednich. Gdyby waloryzacje odbywały się regularnie, obecna podwyżka wyniosłaby 11 proc., czyli w granicach rozsądku. Skoro przez dwa lata waloryzacje były zamrożone, to oczywiście prawidłowa waloryzacja w trzecim roku musiałaby być wysoka. Jest to skutkiem niewłaściwej polityki rządu, który w poprzednich latach sięgał do kieszeni sędziów. Przecież przy takiej taktyce w każdym kolejnym roku różnica między średnią krajową a rzeczywistą podstawą wynagrodzeń stawałaby się coraz większa, więc z roku na rok prawidłowa waloryzacja będzie coraz trudniejsza do realizacji. I to niezależnie od wyniku najbliższych wyborów.

Warto przy tym odnotować, że wewnątrz obozu rządowego sprawa waloryzacji nie wyglądała jednolicie. Minister Sprawiedliwości konsekwentnie opowiadał się za prawidłową waloryzacją, a w głosowaniu sejmowym głosował przeciwko stanowisku własnego rządu. Niestety, posłowie jego partii projekt poparli, dzięki czemu został on uchwalony.

Środowisko mówi jednym głosem

Warto też podkreślić postawę KRS, która jednoznacznie projekt skrytykowała i zapowiedziała zaskarżenie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Podobną postawę przyjęła pierwsza prezes Sądu Najwyższego. Jest to więc jeden z nielicznych w ostatnich latach przypadków, gdzie podzielone środowisko sędziowskie mówi jednym głosem. I nic dziwnego – wprowadzone przepisy uderzają finansowo we wszystkich sędziów, niezależnie od trybu powołania podglądów na sytuację bieżącą.

Również Senat tym razem się zreflektował i zaproponował uchylenie kontrowersyjnego przepisu art. 8 ustawy okołobudżetowej i tym samym powrót do zasad ogólnych określania wynagrodzeń sędziów na podstawie średniej krajowej, a nie kwoty oznaczanej uznaniowo przez rząd. Oczywiście nie miało to żadnego znaczenia dla efektu końcowego, gdyż poprawki zostały odrzucone przez Sejm.

Co dalej? Można sobie wyobrazić dwa scenariusze działania. Pierwszy to oczywiście zapowiedziane już skargi do TK. Jeśli Trybunał oprze się na dotychczasowym orzecznictwie w sprawie K 1/12, powinien uznać, że zamrożenie wynagrodzeń po raz trzeci z rzędu jest niekonstytucyjne. Nie ma jednak pewności, czy TK pójdzie tą drogą. Tym bardziej nie ma pewności, kiedy skargi byłyby rozpoznane, zwłaszcza że w ostatnim czasie Trybunał nie grzeszy nadmiernym tempem pracy.

Druga droga to indywidualne pozwy składane przez sędziów. To droga trudniejsza pod względem prawnym, bo wymagałyby tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ze strony sądów pracy. Jest to możliwe, bo w ostatnim czasie sądy pracy w niektórych sprawach stosują nader nowatorską linię orzeczniczą. Jest jednak również możliwe, że takie sprawy mogą się kończyć pytaniem prawnym do TK, co stanowiłoby powrót do wariantu 1.

Trudno obecnie stwierdzić, jakie są szanse uzyskania przez sędziów należnych im pieniędzy. Kwestia wyroku TK jest rzeczą przyszłą i niepewną. Dotychczas zostały zarejestrowane trzy skargi: pierwszej prezes Sądu Najwyższego (K 1/23), prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (K 3/23) i Krajowej Rady Sądownictwa (K 4/23). Wszystkie zostały połączone do wspólnego rozpoznania. W chwili pisania niniejszego tekstu dalszych czynności w tych sprawach brak.

Tu nie chodzi o pieniądze

Jak na razie nie widać też masowego składania pozwów przez sędziów. Pozostawienie tej sprawy bez reakcji byłoby jednak zachętą dla naruszania konstytucyjnego sposobu kształtowania wynagrodzeń dla sędziów w kolejnych latach. I trzeba podkreślić, że nie chodzi tu o pieniądze. Ustalanie wynagrodzeń sędziów na podstawie kryteriów obiektywnych (średnie wynagrodzenie w kraju) jest istotną gwarancją niezawisłości. W przeciwieństwie do sytuacji, gdy wynagrodzenia te mogą być w sposób dowolny kształtowane przez „dwuwładzę” ustawodawczo-wykonawczą.