Janusz Jankowiak: Luzowanie bez uszczelniania

W apelu do rządu, podpisanym przez kilkudziesięciu ekonomistów, zachęcaliśmy do zachowania ładu w finansach publicznych, poturbowanych nie tylko w czasie pandemii, ale też znacznie wcześniej. Wzrost nadzwyczajnych wydatków tylko przyspieszył i uwypuklił problemy, na które część z nas zwracała uwagę od dawna.

Cywilizowanie finansów

Apelowaliśmy o zaniechanie kreatywnego finansowania wydatków publicznych; o ich przejrzystość i przedstawienie prawdziwego obrazu, wysokości wydatków, deficytu i długu, gdzie uwzględnione zostałyby wszystkie przeprowadzone dotąd operacje pozabudżetowe; o pełne dostosowanie ustawy o finansach publicznych do reguł statystycznych UE, zwłaszcza uszczelnienie definicji długu publicznego i wprowadzenie do polskich ram fiskalnych (art. 86 i art. 112aa ustawy o finansach publicznych) europejskiej definicji długu (ESA2010); o utrzymanie stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) i jej uszczelnienie (włączenie doń wszystkich funduszy i operacji pozabudżetowych); o zastosowanie wpisanej już w obowiązujące dziś prawo klauzuli wyjścia na czas stanu nadzwyczajnego, a po jego wygaśnięciu zastosowanie przejrzystego mechanizmu powrotu do wiążących limitów wydatków.

Postulowaliśmy merytoryczną, otwartą dyskusję o sposobie uzdrawiania finansów publicznych po kryzysie Covid-19. Nawoływaliśmy do wypracowania strategii osiągnięcia wreszcie średniookresowego celu budżetowego (1 proc. wyniku deficytu strukturalnego) i nakreślenie ścieżki obniżenia długu publicznego do poziomu spójnego z poziomem wzrostu gospodarczego w przyszłości.

Apelowaliśmy wreszcie o przygotowanie nowelizacji budżetu państwa i wspólne merytoryczne wypracowanie pakietu zmian legislacyjnych uwzględniających zgłaszane przez nas postulaty.

Odpowiedź częściowo wymijająca

Responsem Ministerstwa Finansów (MF) na nasz apel była zorganizowana dla grupy wybranych ekonomistów (z tego, co mi wiadomo, bez sygnatariuszy apelu) prezentacja zarysu firmowanych przez rząd zmian w działaniu stabilizującej reguły wydatkowej.

MF zaproponowało nowelizację ustawy o finansach publicznych rozszerzającą katalog zdarzeń wyłączających stosowanie SRW. Do trzech już istniejących wydarzeń nadzwyczajnych dopisany ma zostać stan epidemii, któremu towarzyszyć musi jednak recesja i wzrost deficytu fiskalnego powyżej 3 proc. PKB.

Ministerstwo proponuje także mechanizm powrotu do działania SRW, czyli do pierwotnej kwoty wydatków definiowanej regułą. Taki automatyczny powrót ma zająć 2–4 lata. Jego tempo, wyliczone na bazie numerycznej formuły, zależeć ma od poziomu deficytu fiskalnego w roku ogłoszenia stanu epidemii, a także od tempa wzrostu gospodarczego w roku ogłoszenia stanu i w następnym. Wysokość korekty, czyli dodatkowych dopuszczalnych wydatków, w poszczególnych latach po wyłączeniu SRW ma zależeć od skumulowanych kosztów finansowych działań dyskrecjonalnych poniesionych w związku ze skutkami stanu, jaki wyłącza działanie reguły.

W przypadku koronawirusa skala odejścia w poszczególnych latach od pierwotnej ścieżki SRW byłaby więc proporcjonalna do ostatecznego łącznego kosztu działań poniesionych w związku z pandemią przez podmioty objęte działaniem SRW w tym roku.

Zakres zmian proponowanych przez rząd, w tym projektowana na 2–4 lata ścieżka powrotu do normalnego funkcjonowania SRW, nie są w pełni zadowalające. Po pierwsze, zmiany nie uwzględniają zgłaszanej przez nas w apelu propozycji wykorzystania już obecnie istniejącej w regule klauzuli wyjścia. Zamiast tego rząd proponuje uzupełnienie istniejącego wąskiego katalogu wyłączeń o stan epidemii.

To zbędne rozmiękczanie SRW, choć trzeba przyznać, że korzystnie asekurowane zapisem, że wyłączeniu reguły musi towarzyszyć istotne pogorszenie sytuacji makroekonomicznej (opisane przez recesję i wzrost deficytu SFP ponad 3 proc. PKB). Rozumiem, że o takim wyborze formuły wyłączenia przesądzają względy polityczne, a nie ekonomiczna racjonalność.

Po drugie, w propozycjach rządowych brakuje choćby śladu ścieżki ujednolicenia metodologii liczenia państwowego długu publicznego (PDP) w ujęciu krajowym i według metodologii stosowanej wobec wszystkich krajów UE przez Eurostat (ESA2010, wkrótce aktualizowane). Taki postulat zgłaszaliśmy jako jeden z najważniejszych elementów wzrostu przejrzystości i większego zrozumienia przez opinię publiczną i polityków prawdziwego stanu finansów publicznych. Nie jest z tym najlepiej. A będzie jeszcze gorzej, jeśli rozziew między szacunkiem PDP a ESA2010 wzrośnie z 2–3 proc. PKB obecnie do nawet 12 proc. po uwzględnieniu publicznych kosztów pandemii.

Po trzecie, zmiana proponowana przez rząd nie przewiduje uszczelnienia SRW poprzez dopisanie do zakresu sektora finansów publicznych elementów dziś nim nieobjętych. Tymczasem poza limitem wydatków, wyliczanych na bazie reguły, plasują się obecnie sumy idące w dziesiątki miliardów złotych. Wyłączenia, i to poważne, są więc obecne, choć formalnie ich nie ma.

Trzeba uszczelniać

Zmiana w działaniu SRW i określenie ścieżki dojścia do równowagi w finansach publicznych, będące następstwem pandemicznego szoku, mogą zostać przez ekonomistów zaakceptowane pod pewnymi warunkami. Jednym z nich jest wykorzystanie zmian w SRW jako okazji na zamknięcie drogi przed manipulacjami w finansach publicznych, polegającymi na wypychaniu poza regulacje ograniczające wzrost wydatków coraz większych kwot, których w warunkach szczelnego systemu nie dałoby się sfinansować.

Mówiąc inaczej, proponowaliśmy coś w rodzaju grubej linii, oddzielającej złe wykorzystywanie przez rząd luk w istniejących regulacjach, co zaciemniało realny stan finansów, od nowego etapu, kiedy już nie byłoby to możliwe. Był to kompromis biorący pod uwagę skalę problemów dla finansów publicznych stwarzanych przez pandemię.

Niestety, zmian ograniczających pole możliwych manipulacji zabrakło w propozycjach rządowych. Stąd autorski projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych firmowany przez Towarzystwo Ekonomistów Polskich, gdzie główny nacisk położony został właśnie na uszczelnienie SRW.

To uszczelnianie nie uwzględnia wydatków Polskiego Funduszu Rozwoju na przeciwdziałanie skutkom Covid-19, które mogą sięgnąć 100 mld zł. Bierze się to stąd, że pożyczki udzielane przez PFR – w zgodzie z definicją PDP i metodologią Eurostatu – stają się wydatkami dopiero w momencie ich ewentualnego umorzenia. Wówczas koszty z tego tytułu ponosić powinien budżet państwa, który jest już objęty działaniem SRW.

Projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych i o NIK, jaki powstał pod auspicjami TEP (dostępny jest na stronach TEP), został przekazany do rozważenia przedstawicielom rządu i senatorom z komisji finansów publicznych. Jego celem jest dokończenie konsolidacji fiskalnej przy okazji zmian w funkcjonowaniu SRW, a także przekazanie w ręce NIK uprawnień do nadzorowania poprawności działań dyskrecjonalnych podejmowanych przez rząd w sytuacjach nadzwyczajnych, kiedy działanie stabilizującej reguły wydatkowej zostaje czasowo wyłączone.