Maciej Albinowski: Niepoważny brak ewaluacji

W przestrzeni medialnej najbardziej nośne są spektakularne przypadki marnotrawienia publicznych pieniędzy, takie jak elektrownia w Ostrołęce, zardzewiała stępka w Szczecinie czy respiratory od handlarza bronią. Jednak z punktu widzenia interesu społecznego nie mniej ważna jest efektywność systemu podatkowego, programów społecznych i polityk sektorowych.

Ze względu na ich skalę każda poprawa efektywności to duży zysk dla społeczeństwa. Dlatego powszechną praktyką w rozwiniętych demokracjach jest ewaluacja polityk publicznych, szczególnie tych, które zostały wprowadzone niedawno. Wyniki takich analiz pozwalają decydentom kreować politykę w oparciu o coś więcej niż ich własna intuicja.

Pytania bez odpowiedzi

W ciągu ostatnich ośmiu lat wprowadzono wiele nowych regulacji, których wpływ na gospodarkę można by i warto zbadać, ale tego zaniechano. Przykłady dotyczą zarówno sztandarowych programów rządu, realizujących obietnice wyborcze, jak i ustaw o mniejszym zabarwieniu politycznym.

O ile 500+ doczekało się kilku rzetelnych ewaluacji (choć bez wsparcia rządu), o tyle wpływ innych głośnych programów pozostaje niezbadany. Pozytywnym efektem zerowego PIT dla osób poniżej 26. roku życia miało być zwiększenie aktywności zawodowej tej grupy. Niestety, nie wiemy, w jakim stopniu to zwolnienie z podatku realizuje swój cel.

13. i 14. emerytury w oczywisty sposób zachęcają osoby w wieku emerytalnym do przejścia na emeryturę. Nie wiemy jednak, jak silny jest ten efekt w praktyce. Obniżenie wieku emerytalnego również nie było przedmiotem pogłębionej ewaluacji.

W samym obszarze fiskalnym dokonano wielu interwencji, które choć budzą mniejsze polityczne emocje, to także mają znaczenie dla naszych portfeli. Czy ulga podatkowa na badania i rozwój wprowadzona w 2016 r. spowodowała, że firmy zwiększyły swoje nakłady na cele rozwojowe? Jak wyglądają korzyści z tej ulgi w porównaniu z jej kosztami w postaci niższych dochodów podatkowych? W 2019 r. wprowadzono obniżoną stawkę CIT 9 proc. dla małych podmiotów. Jaki to miało wpływ na rozwój tych firm? Czy Mały ZUS+ i działalność nierejestrowana wpłynęły na zmniejszenie popularności umów o pracę?

Pozytywnym wyjątkiem były próby szacowania efektów uszczelniania systemu podatkowego, zrealizowane w Ministerstwie Finansów w czasie pierwszej kadencji PiS. Choć tu też pozostała przestrzeń do pogłębionych analiz, które wykorzystywałyby jednostkowe dane o firmach.

Potrzeba kompetencji...

Ocena skutków polityk gospodarczych nie jest łatwa. Są to interwencje na żywym organizmie, gdzie decyzje podmiotów gospodarczych zależą od wielu zmieniających się czynników. Interpretując dane, bardzo łatwo jest wyciągnąć nieuzasadnione wnioski. Dlatego w naukowej ekonomii wypracowano różne podejścia metodologiczne do rzetelnej oceny skutków regulacji. I każda ewaluacja powinna spełniać metodologiczne standardy takich badań.

Ewaluacje mogą być realizowane zarówno przez pracowników administracji publicznej, jak i przez zewnętrznych badaczy. Dobrym krokiem w kierunku zwiększenia kompetencji urzędników był program szkoleń „Akademia analityka” z 2015 r., niestety, niekontynuowany przez rząd PiS.

Natomiast zaletą realizowania ewaluacji przez zewnętrznych ekspertów może być ich większy obiektywizm. Powszechną praktyką w krajach rozwiniętych jest współpraca administracji publicznej z badaczami zatrudnionymi w sektorze akademickim, organizacjach międzynarodowych czy think tankach. Naukowcy są zainteresowani przeprowadzaniem ewaluacji, gdyż wyniki badań stanowią wkład do wiedzy naukowej. Z kolei organizacje doradzające sektorowi publicznemu chcą, żeby ich rekomendacje dla polityk gospodarczych były merytorycznie uzasadnione.

…dostępu do danych...

Minimalny poziom współpracy między administracją a badaczami to zapewnienie badaczom dostępu do zanonimizowanych danych z zeznań podatkowych, ubezpieczeń społecznych czy urzędów pracy itp. W przypadku części regulacji dane administracyjne są niezbędne, żeby w ogóle rozważać przeprowadzenie analizy. W innych przypadkach, choć ewaluacje są możliwe na podstawie danych ankietowych udostępnianych przez GUS, to dane administracyjne pozwalają znacząco poprawić identyfikację wpływu regulacji i uwiarygodnić otrzymane wyniki.

W ciągu ostatniej dekady nastąpił dynamiczny rozwój wykorzystania danych administracyjnych przez naukowców. We wszystkich krajach EU-15 są one regularnie wykorzystywane zarówno do ewaluacji polityk publicznych, jak i do innych badań procesów gospodarczych. Oczywiście zachowywane są przy tym procedury chroniące poufność danych.

Niestety, w Polsce wciąż nie ma klarownych procedur pozwalających badaczom pracować z danymi Ministerstwa Finansów, ZUS czy Ministerstwa Rodziny. Instytucje te są generalnie niechętne udostępnianiu danych do badań naukowych. Natomiast szczęśliwe przypadki, gdy badacze otrzymują dostęp do takich danych, są wynikiem jednorazowych decyzji urzędników, a nie przemyślanego systemu, który sprzyjałby rozwojowi polityk opartych na badaniach.

…oraz finansowania

Rząd nie powinien się wahać, aby wydać 100 czy 200 tys. zł na ocenę efektywności ulgi podatkowej, która kosztuje budżet kilkaset milionów złotych. Jednak administracja rządowa ani nie zatrudnia naukowców w swoich strukturach, ani nie ogłasza przetargów dla podmiotów zewnętrznych na przeprowadzenie ewaluacji polityk publicznych.

Inne krajowe źródło finansowania projektów badawczych – Narodowe Centrum Nauki – ma coraz mniejszy budżet. Jeśli rząd nie zleca bezpośrednio ewaluacji konkretnych polityk, albo nie finansuje takich badań pośrednio przez szeroki strumień środków dla agencji grantowych, to trudno oczekiwać, że ekonomiści pasjonaci wypełnią lukę.

Łatwo zauważyć, że problem braku finansowania to bardziej problem braku chęci niż braku pieniędzy. Rząd zwiększa wydatki na różne ośrodki analityczne, w tym Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i instytuty mające w nazwie ekonomię czy finanse. Jednak celem działań tych ośrodków nie jest krytyczna refleksja nad polityką gospodarczą.

Minister Czarnek również wykazuje niechęć do wspierania badań naukowców. Zamiast finansować Narodowe Centrum Nauki, tworzy alternatywne programy grantowe, w których arbitralnie rozdysponowuje środki na badania.