Co kryje budżet na rok 2017

Opublikowany 26 sierpnia projekt ustawy budżetowej na 2017 r. zawiera zgrabnie skonstruowany i zręcznie zaprezentowany obraz budżetu. Niepokój budzić może jedynie wysoki poziom deficytu, który wynieść ma 59,3 mld zł, czyli 3 proc. prognozowanego PKB (notabene prognoza PKB w 2017 r. równa 1954,2 mld zł wydaje się o 15 mld zł zawyżona, a więc wszystkie wskaźniki w relacji do PKB są lekko zaniżone). To znaczne pogorszenie, gdyż w roku bieżącym deficyt szacowany jest na 42 mld zł, czyli 2,3 proc. prognozowanego PKB.

Osobliwe, że informacja, jaką wysokość deficytu Ministerstwo Finansów prognozuje dla 2016 r., podana jest w „Uzasadnieniu" projektu nie przy omówieniu przewidywanego wykonania budżetu państwa w 2016 r. (rozdz. II, s. 15–16), ale dopiero na s. 190 i bez relacji do PKB. Deficyt ma urosnąć o 41,3 proc. Nie musi to oznaczać pogorszenia pozycji fiskalnej Polski, bo jej miarą jest nie deficyt budżetu państwa, lecz całego sektora finansów publicznych, obejmującego także fundusze celowe, agencje wykonawcze, tzw. instytucje gospodarki budżetowej, jednostki samorządu terytorialnego oraz państwowe i samorządowe osoby prawne.

Jaki deficyt jest realny

W „Uzasadnieniu" projektu ustawy na s. 19 pada deklaracja, że deficyt sektora wyniesie w 2017 r. 2,9 proc. PKB, czyli 56,7 mld zł (ta kwota nie jest tam podana, ale wynika z obliczeń). Powstaje pytanie o realność tej deklaracji. I to właśnie jest kluczowe dla oceny rządowego projektu ustawy budżetowej na rok 2017.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że deficyt sektora liczony jest – ze względu na zobowiązania Polski z tytułu członkostwa w Unii – zgodnie z ESA 2010 i podlega regulacjom zawartym w traktacie o funkcjonowaniu UE. Wynika z nich m.in., że deficyt nie powinien przekraczać 3 proc. PKB, a przekroczenie tego poziomu powoduje wszczęcie wobec danego kraju procedury nadmiernego deficytu, z czym mogą łączyć się sankcje.

Rozwiązania obliczeniowe przyjęte w ESA 2010 różnią się od przyjętych w prawie polskim, ale muszą być stosowane, choć nasuwają wątpliwości natury teoretycznej (które osobiście podzielam). M.in. do dochodów sektora nie zalicza się niektórych dochodów jednorazowych, np. przychodów z tytułu koncesji w ramach Uniwersalnego Systemu Telekomunikacji Ruchomej, a także w ogóle nie uwzględnia się dochodów i wydatków budżetu środków europejskich. Dolicza się natomiast salda funduszy zarządzanych przez BGK oraz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

Jeżeli deficyt sektora finansów publicznych wynieść ma 56,7 mld zł, a deficyt budżetu państwa 59,3 mld zł, oznacza to, że pozostała część sektora (nie musimy tu uwzględniać budżetu środków europejskich z deficytem 9,2 mld zł) powinna osiągnąć nadwyżkę 2,6 mld zł. Wgląd w to, jak Ministerstwo Finansów wyobraża sobie strukturę deficytu, daje tabela na s. 206 „Uzasadnienia".

W tabeli tej przedstawiono wyniki (praktycznie deficyt) sektora finansów publicznych w latach 2015–2017. Zajmiemy się tylko 2017, choć przy prognozie dla roku bieżącego też nasuwają się wątpliwości. Deficyt sektora liczony zgodnie z prawem polskim, czyli tzw. metodą kasową, wynieść ma 65,3 mld zł, co stanowi 3,3 proc. prognozowanego PKB. W tabeli podano podział łącznego wyniku na trzy podsektory. Deficyt wystąpić ma tylko w podsektorze rządowym (70 mld zł), natomiast pozostałe mają wykazać nadwyżki: samorządowy – 3,4 mld zł, ubezpieczeń społecznych zaś – 1,2 mld zł.

Zapis dotyczący nadwyżki w podsektorze samorządowym to tylko pobożne życzenie Ministerstwa Finansów, które nie ma żadnych instrumentów, by je urzeczywistnić. Dla roku bieżącego prognozuje się dla podsektora samorządowego saldo zerowe, zaś różne sygnały mówią o narastającym napięciu w budżetach samorządowych. Dobrze będzie jeśli w 2017 r. wystąpi też saldo zerowe, choć może pojawić się i deficyt.

Jeśli idzie o podsektory rządowy i ubezpieczeń społecznych, to celowe będzie na potrzeby dalszej analizy ich połączenie. Łączny deficyt obu sektorów wyniesie wówczas 68,8 mld zł, po wyłączeniu zaś zgodnie z wymaganiami ESA 2010 budżetu środków europejskich 59,2 mld zł, czyli 3 proc. PKB. Ponieważ deficyt budżetu państwa wynieść ma 59,3 mld zł, oznacza to, że pozostałe jednostki obu podsektorów mają osiągnąć nadwyżkę 100 mln zł, a więc praktycznie zbilansować swoją działalność na zero. Oczywiście chodzi tu o saldo, a więc niemożliwy do uniknięcia deficyt niektórych jednostek powinien być skompensowany przez nadwyżki innych.

Największy deficyt wśród tych jednostek wykazuje Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z zamieszczonym w załączniku 15. do projektu budżetu planem finansowym deficyt ma wynieść w przyszłym roku 59,1 mld zł, ale przeważającą część pokryje dotacja z budżetu państwa (47,2 mld zł). Pozostaje niepokryta dotacją część deficytu 9,1 mld zł, na którą składają się: refundacja składek odprowadzanych do OFE 3,3 mld zł (teoretycznie powinna zostać sfinansowana z przychodów z prywatyzacji, ale wobec ich braku faktycznie z pożyczek zaciąganych przez Skarb Państwa) oraz rozliczenia związane z przejmowaniem środków z OFE (które zgodnie z ESA 2010 nie stanowią przychodów, lecz źródło finansowania deficytu).

Pozostałe państwowe fundusze celowe mają wykazać deficyt 1,9 mld zł („Uzasadnienie" s. 153), natomiast agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej oraz państwowe osoby prawne według danych zamieszczonych w „Uzasadnieniu" (s. 238, 143 i 152) mają wykazać nadwyżkę 261 mln zł, a więc bez znaczenia w rachunku deficytu sektora.

NFZ z saldem zerowym

Jeśli idzie o jednostki nieuwzględnione w projekcie ustawy budżetowej, to Narodowy Fundusz Zdrowia ma plan finansowy zatwierdzony już i opublikowany z saldem zerowym, a Fundusz Rezerwy Demograficznej, którego plan finansowy nie jest podany do wiadomości publicznej, może przynieść nadwyżkę 2 mld zł. W sumie pozostałe jednostki podsektora rządowego i ubezpieczeń społecznych zamknąć się mogą nie nadwyżką, ale deficytem 8 mld zł. Do tego trzeba jeszcze dodać deficyt – raczej niezbyt duży – funduszy BGK.

Łącznie z deficytem budżetu państwa podsektory rządowy i ubezpieczeń społecznych wykazać mogą w 2017 r. deficyt rzędu 67–70 mld zł, co stanowiłoby 3,4–3,6 proc. prognozowanego PKB. Wynik sektora samorządowego jest niewiadomą, ale nie można liczyć, że obniży łączny deficyt sektora finansów publicznych, raczej może go podwyższyć. Z drugiej strony w wyniku tzw. naturalnych oszczędności (głównie na wydatkach inwestycyjnych) może okazać się niższy deficyt budżetu państwa.

Niemniej istnieje bardzo duże zagrożenie, że deficyt sektora finansów publicznych liczony zgodnie z ESA 2010 przekroczy dopuszczalny próg 3 proc. PKB, co grozi wdrożeniem wobec Polski procedury nadmiernego deficytu. Oczywiście, jeśli procedura ta nie zostanie podjęta wcześniej na podstawie wyników roku bieżącego, co jest całkowicie możliwe.

W ustawie budżetowej na rok bieżący założono, że deficyt sektora liczony zgodnie z prawem polskim ma wynieść 69,9 mld zł, co stanowiłoby, przyjmując aktualną prognozę PKB, 3,8 proc. PKB. Po przeliczeniu zgodnie z ESA 2010 miało to być 2,8 proc. PKB, czyli ok. 58 mld zł, co budzi zasadnicze wątpliwości, gdyż z jednej strony w przeszłości deficyt liczony według ESA był wyższy od deficytu liczonego zgodnie z prawem polskim, z drugiej zaś z prognozy podanej w „Uzasadnieniu" (s. 207) wynika, że dług publiczny liczony zgodnie z definicją przyjętą w Unii Europejskiej (wariant ESA 2010) ma wzrosnąć w 2016 r. o 76 mld zł, co odpowiada 4,1 proc. prognozowanego PKB. Dług publiczny wzrasta w wyniku finansowania deficytu pożyczkami zaciąganymi przez jednostki sektora finansów publicznych (głównie przez Skarb Państwa). Skąd ma się wziąć taki przyrost długu, skoro deficyt miałby wynieść tylko 58 mld zł?

Podobnie wygląda konfrontacja założeń dotyczących deficytu sektora ze wspomnianą prognozą długu w odniesieniu do 2017 r. Dług liczony według definicji unijnej ma wzrosnąć o 78,3 mld zł, czyli 4 proc. PKB. Natomiast pułap 3 proc. PKB, który ma nie być przekroczony, to 56,8 mld zł.

Jeśli idzie o budżet państwa projektowany na rok 2017, to wydaje się on bardzo napięty. Napięte są założenia makroekonomiczne dotyczące realnego PKB i inflacji. Wzrost realnego PKB o 3,6 proc. jest oczywiście możliwy, ale tylko w wybitnie sprzyjających okolicznościach, zarówno w kraju, jak i w skali międzynarodowej. Wzrost popytu krajowego o 4,2 proc. budzi już większe wątpliwości, bo większe nakłady brutto na środki trwałe o 5,9 proc. wydają się nieprawdopodobne, jeżeli nie nastąpi przełamanie niepewności, jaką daje się zauważyć w kręgach biznesowych.

Zakładany wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych o 1,3 proc., który miałby zapewnić deflator PKB na poziomie 101,6 proc., jest mało realny. Dlatego ryzykowne jest opieranie konstrukcji budżetu na założeniu, że nominalny PKB wzrośnie o 5,3 proc. Bardziej prawdopodobne będzie, że wzrost wyniesie 4,3–4,5 proc. przy inflacji 0,7–0,8 proc.

Niższy wzrost nominalnego PKB, a tym bardziej popytu krajowego, nie pozostałby bez wpływu na dynamikę dochodów podatkowych budżetu państwa. W projekcie budżetu założono wzrost dochodów podatkowych bardzo wysoko, aż o 8,3 proc. przy założonym wzroście popytu krajowego w ujęciu nominalnym o 5,5 proc. To przyspieszenie wzrostu dochodów podatkowych w stosunku do wzrostu bazy podatkowej (tzn. popytu krajowego) uzasadnione jest efektem uszczelniania systemu poboru podatków. Działania te oczywiście zasługują na poparcie, ale powstaje obawa, czy ich efekty nie są przeszacowane. Walka z nieuzasadnioną tzw. optymalizacją podatkową i zwykłymi oszustwami prowadzona jest od lat ze zmiennym powodzeniem, a oszuści odznaczają się dużą zręcznością i elastycznością, co czyni z nich trudnych przeciwników.

Co z wykonaniem wydatków

Projektowane wydatki budżetu państwa zaprezentowane są w niejasny sposób. Nigdzie nie podaje się przewidzianego wykonania wydatków w roku bieżącym, a jako podstawę odniesienia dla wydatków planowanych na 2017 r. przyjmuje się zapisy ustawy budżetowej na 2016. Na tym tle powstaje sugestia dla czytelnika „Uzasadnienia" ustawy budżetowej (w samej ustawie i jej załącznikach żadnych danych dotyczących roku bieżącego nie ma), że wydatki budżetu państwa mają w 2017 r. wzrosnąć tylko o 4 proc. Nie jest to prawda, gdyż – była o tym już mowa – przewidywane wydatki w roku bieżącym w związku z tzw. naturalnymi oszczędnościami wynieść mają według Ministerstwa Finansów 359,7 mld zł, a nie 368,5 mld zł (jak zapisano w ustawie budżetowej). Planowany wzrost wydatków w 2017 r. wyniesie 6,6 proc., co jest już niepokojące.

Ostateczne kryterium oceny projektowanej ustawy budżetowej stanowi wpływ, jaki zapowiedziane w niej operacje finansowe wywrą na dług publiczny. W „Uzasadnieniu" podano na s. 207 prognozę długu publicznego w ujęciu zgodnym z prawem polskim oraz według metody stosowanej przez Eurostat (nieco zmodyfikowana wersja ESA 2010). Zgodnie z metodą Eurostatu dług publiczny wzrasta z 51,3 proc. PKB na koniec 2015 r. do 53,5 proc. PKB na koniec 2016 r. i 54,9 proc. PKB na koniec 2017 r. Oznacza to szybkie zbliżanie się do krytycznego, określonego zarówno w Konstytucji RP, jak i w traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pułapu 60 proc. PKB. Tymczasem za teoretycznie poprawny budżet można uznać tylko taki, którego realizacja nie spowoduje wzrostu poziomu długu liczonego w relacji do PKB.

Biorąc to wszystko pod uwagę, uważam, że projektowany na rok 2017 budżet państwa nie jest dobry. Nie spowoduje on oczywiście katastrofy finansowej, ale nie można ukryć tego, że stanowi krok w kierunku katastrofy.