Sędziowie wybrani z udziałem polityków, dyscyplinarki za pytania prejudycjalne i prymat prawa UE - ważna opinia rzecznika TSUE

W 2019 r. rumuńskie sądy skierowały do Trybunału Sprawiedliwości szereg pytań prejudycjalnych  dotyczących niezawisłości sędziowskiej, państwa prawnego i walki z korupcją. Część odnosiła się do różnych zmian w krajowych ustawach dotyczących sądownictwa, które w większości wprowadzono w drodze rozporządzeń nadzwyczajnych. Była też grupa wniosków o rozstrzygnięcie, czy wyroki Curtea Constitu?ionalăa României (trybunału konstytucyjnego w Rumunii) mogą naruszać zasady niezawisłości sędziowskiej i państwa prawnego oraz ochronę interesów finansowych Unii.

Wyroki zrodziły pytania

7 listopada 2018 r. trybunał konstytucyjny wydał wyrok nr 685/2018, w którym stwierdził, że niektóre składy orzekające rumuńskiego sądu najwyższego ( Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, „ICCJ"), zostały wyznaczone w niewłaściwy sposób. Orzeczenie to otworzyło stronom postępowań drogę do wniesienia nadzwyczajnych środków zaskarżenia rozstrzygnięć ICCJ, co z kolei spowodowało powstanie potencjalnych problemów nie tylko w zakresie ochrony interesów finansowych Unii na gruncie art. 325 ust. 1 TFUE, lecz także w zakresie wykładni pojęcia „sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy" zawartego w art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Natomiast 16 lutego 2016 r. trybunał konstytucyjny wydał wyrok nr 51/2016, w którym stwierdził niekonstytucyjność udziału krajowych służb wywiadowczych w wykonywaniu środków obserwacji technicznej na potrzeby postępowania przygotowawczego w sprawach karnych, co skutkowało wyłączeniem uzyskanych w ten sposób dowodów z materiału dowodowego postępowania karnego.

Wreszcie 3 lipca 2019 r. trybunał konstytucyjny wydał wyrok nr 417/2019, w którym stwierdził naruszenie przez ICCJ ustawowego obowiązku wyznaczania wyspecjalizowanych składów orzekających do rozpatrywania w pierwszej instancji przestępstw korupcyjnych. Wyrok ten skutkuje koniecznością wznowienia osądzonych już spraw dotyczących korupcji związanej z zarządzaniem funduszami Unii.

ICCJ i Tribunalul Bihor (sąd okręgowy w Bihor w Rumunii) zwróciły się do Trybunału UE o ustalenie, czy te wyroki trybunału konstytucyjnego są zgodne z przepisami i zasadami prawa Unii Europejskiej.

Trybunał może stwierdzić nielegalność składu SN

Rzecznik generalny zaproponował,  aby Trybunał orzekł, że krajowy trybunał konstytucyjny może  stwierdzić  niezgodność z prawem składów orzekających krajowego sądu najwyższego ze względu na naruszenie prawa do niezależnego i bezstronnego sądu, nawet jeżeli ten wyrok stwarza warunki umożliwiające wnoszenie skarg nadzwyczajnych od prawomocnych wyroków.

Rzecznik generalny przypomniał przede wszystkim, że kwestie składów orzekających i środków odwoławczych dostępnych w przypadku naruszenia przepisów krajowych nie są uregulowane w prawie Unii. Państwa członkowskie zachowują swobodę uznania w tym zakresie. Nie ma zatem przeszkód, by w takiej sytuacji krajowy sąd konstytucyjny stwierdził, że składy orzecznicze sądu najwyższego nie zostały wyznaczone zgodnie z prawem.

Co do ochrony interesów finansowych Unii rzecznik generalny przypomniał, że art. 325 ust.1 Traktatu o funkcjonowaniu UE zobowiązuje państwa członkowskie do zwalczania nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii za pomocą skutecznych i odstraszających środków.

- Właściwe kryterium kontroli powinno polegać na ustaleniu, czy przepis krajowy, orzecznictwo krajowe lub praktyka krajowa mogą zagrozić - z normatywnego punktu widzenia i niezależnie od liczby spraw, których to dotyczy - skutecznej ochronie interesów finansowych Unii - uważa rzecznik.

Wskazał elementy oceny, którą należy przeprowadzić:

1)  normatywna i systematyczna ocena treści spornych przepisów;

2) ich cel oraz kontekst krajowy;

3) dające się racjonalnie przewidzieć lub oczekiwać praktyczne konsekwencje tych rozwiązań;

4) prawa podstawowe i zasada legalności, które stanowią część wewnętrznego wyważenia wykładni art. 325 ust.1 TFUE przy ocenie zgodności przepisów i praktyk krajowych z tym postanowieniem.

- W świetle tych kryteriów nie wydaje się, aby wyrok trybunału konstytucyjnego nr 685/2018 mógł zagrozić skutecznej ochronie interesów finansowych Unii - stwierdził Michal Bobel.

Odnosząc się do zasady niezawisłości sędziowskiej, rzecznik generalny zauważył, że sam sposób powoływania sędziów trybunału konstytucyjnego nie wydaje się problematyczny.

- Fakt, że instytucje „polityczne" uczestniczą w powoływaniu członków organu takiego jak trybunał konstytucyjny, nie przekształca go w organ polityczny będący częścią władzy wykonawczej lub jej podległy - uważa rzecznik.

Zaznaczył, że w omawianych sprawach nie ujawniono żadnych aspektów, które mogłyby podważyć niezależność lub bezstronność trybunału konstytucyjnego.

Dyscyplinarka za pytanie prejudycjalne niezgodna z prawem UE

W sprawie  nr 51/2016 rzecznik generalny zaproponował, aby Trybunał orzekł, że krajowy sąd konstytucyjny może  stwierdzić niekonstytucyjność zastosowania w postępowaniu karnym środków obserwacji technicznej przez krajowe służby wywiadowcze. Może też orzec  wyłączenie uzyskanych w ten sposób dowodów z materiału dowodowego postępowania karnego. Nie narusza to prawa UE.

- Prawo Unii nie reguluje sposobu wykonywania środków obserwacji technicznej w ramach postępowania karnego, ani roli i uprawnień krajowych służb wywiadowczych.W obrębie tych ram krajowy trybunał konstytucyjny ma pełne prawo zdecydowania o pozbawieniu określonych podmiotów lub organów możliwości wykonywania środków obserwacji technicznej. Okoliczność, że tego rodzaju rozstrzygnięcia o charakterze konstytucyjnym wpłyną na płaszczyźnie proceduralnej na toczące się i przyszłe postępowania karne dotyczące korupcji, stanowi konieczną i logiczną konsekwencję tego wniosku - twierdzi rzecznik.

Odnosząc się do sankcji dyscyplinarnych za nierespektowanie orzeczeń trybunału konstytucyjnego, rzecznik generalny stwierdził, że prawo Unii nie pozwala na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego jedynie z powodu wystąpienia przez niego do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w którym ów sędzia kwestionuje orzecznictwo krajowego sądu konstytucyjnego i rozważa możliwość jego niezastosowania.

Jak rozumieć zasadę pierwszeństwa prawa Unii UE

Zdaniem M. Bobeka, niezgodne z prawem unijnym jest wydanie przez trybunał konstytucyjny orzeczenia takiego jak wyrok nr 417/2019 w Rumunii. Czyli stwierdzającego niezgodność z prawem składów orzekających rumuńskiego sądu najwyższego orzekających w I instancji w sprawie przestępstw korupcyjnych, z tego powodu, że składy te nie są wyspecjalizowane w sprawach korupcji, wchodzący w ich skład sędziowie zostali uznani za posiadających wymaganą specjalizację.

- Jeżeli takie stwierdzenie może spowodować powstanie systemowego ryzyka bezkarności w odniesieniu do przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii, to takie orzeczenie jest niezgodne z prawem UE - stwierdził rzecznik.

Rzecznik generalny zauważył, że naruszenie przepisu krajowego regulującego wyznaczanie składu orzekającego w omawianej sprawie nie stanowiło naruszenia Karty praw podstawowych. A to dlatego, że  wymóg specjalizacji ma charakter czysto formalny i wydaje się być dość wąskim wyjątkiem stosowanym jedynie do określonych dziedzin prawa i na etapie postępowania w pierwszej instancji. Były też inne okoliczności tej sprawy, które zdaniem rzecznika wskazują na brak oczywistego charakteru naruszenia.

Jeśli chodzi o ochronę interesów finansowych Unii, rzecznik zauważył, że sporny wyrok nie spełnia wymogów art. 325 ust.1 TFUE, gdyż mogą pojawić się poważne obawy dotyczące dających się racjonalnie przewidzieć jego praktycznych konsekwencji.

- Wyrok nr 417/2019 powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji wszystkich spraw, w których toczy się postępowanie odwoławcze, w których wyrok w pierwszej instancji został wydany w ciągu niemal 15 lat.  Biorąc pod uwagę ogólny poziom złożoności spraw dotyczących przestępstw korupcyjnych popełnionych przez osoby podlegające jurysdykcji ICCJ,a także prawdopodobieństwo wniesienia odwołania, można racjonalnie założyć, że przewidywane skutki tego wyroku będą bardzo daleko idące - podkreślił rzecznik.

Przy tej okazji rzecznik TSUE wskazał też, jak należy interpretować zasadę pierwszeństwa prawa Unii UE nad prawem krajowym.