Przemijająca przeszkoda w sprawowaniu funkcji wójta

Dłuższa nieobecność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może spowodować całkowitą dezorganizację gminy. Aby temu zaradzić, ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) przewiduje mechanizm przejęcia zadań i kompetencji organu wykonawczego przez zastępcę wójta lub, gdy ten nie jest wyznaczony, przez osobę wskazaną przez premiera. Rozwiązanie to zostało wprowadzone do tej ustawy w 2005 roku. Od tego momentu już dwa razy było zmieniane.

Chociaż mechanizm z art. 28g u.s.g. w praktyce przeciwdziała paraliżowi decyzyjnemu w jednostce samorządowej, to jednak wciąż nie jest on doskonały. Zawiera zamknięty katalog przypadków, w których może mieć zastosowanie. W praktyce mogą jednak mieć miejsce nagłe zdarzenia, które nie są wymienione w tym przepisie (np. porwanie, zaginięcie itd.). Dlatego eksperci powszechnie postulują zmianę art. 28g u.s.g. polegającą na otwarciu wymienionego katalogu przypadków przemijającej przeszkody. Umożliwiłoby to przejęcie zadań wójta w każdej czasowej nieprzewidzianej jego nieobecności.

Bez wygaśnięcia mandatu

Przejęcie zadań i kompetencji wójta następuje w przypadku wystąpienia przemijającej przeszkody spowodowanej:

- tymczasowym aresztowaniem;

- odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne;

- odbywaniem kary aresztu;

- niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni;

- zawieszeniem w czynnościach służbowych.

Pierwsze trzy powody przejęcia zadań organu wykonawczego mają uniemożliwić wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) rządzenie gminą zza krat. Taki proceder był praktykowany do momentu dodania art. 28g u.s.g. To z kolei wśród mieszkańców wspólnoty znacznie obniżało prestiż i powagę sprawowanego urzędu.

Choć wskazane zdarzenia utrudniają zarządzanie gminą, nie powodują wygaśnięcia czy zawieszenia mandatu. Pozbawienie urzędu następuje m.in. w razie utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Prawa wybieralności zgodnie z art. 11 § 2 kodeksu wyborczego nie ma m.in. osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Wobec tego wszystkie trzy przyczyny przejęcia zadań wójta osadzonego za kratami nie spowodują wygaśnięcia jego mandatu. Podobnie niezdolność do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni sama w sobie nie oznacza pozbawienia urzędu. Takim powodem jest dopiero orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. I to pod warunkiem, że nastąpiło to na okres co najmniej do końca kadencji.

Podmiot właściwy

Dokument potwierdzający dane zdarzenie, uzasadniający zawieszenie wójta w sprawowaniu funkcji, powinien być przesłany przewodniczącemu rady. Tak wynika z art. 28g ust. 5 i 5a u.s.g.

Wyjątkiem jest zawiadomienie sądu o zastosowaniu tymczasowego aresztowania. Ten dokument, zgodnie z art. 267 § 3 k.p.k., powinien być niezwłocznie przekazany pracodawcy. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej u.p.s.) pracodawcą wójta jest urząd gminy. Natomiast czynności z zakresu prawa pracy związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – osoba wyznaczona przez wójta lub sekretarz gminy (art. 8 ust. 2 u.p.s.). Oznacza to, że zawiadomienie takie musi być skierowane do osoby wyznaczonej przez wójta lub do sekretarza gminy. Podmiotem właściwym nie jest przewodniczący rady, gdyż przyjęcie takiego zawiadomienia nie jest czynnością związaną z nawiązaniem czy też rozwiązaniem stosunku pracy.

Przejęcie zadań

W przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta, spowodowanej jedną z okoliczności wymienionych w art. 28g ust. 1 u.s.g., jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca. W gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę, jest nim pierwszy zastępca. Do przejęcia zadań i kompetencji dochodzi z mocy ustawy, tj. bez konieczności wydawania jakichkolwiek upoważnień. Zastępca (pierwszy zastępca) wójta staje się w tej sytuacji pełnoprawnym organem gminy. Tym samym osoba zastępująca wchodzi w całość kompetencji zastępowanego.

Ważne

Po upływie przeszkody, która uniemożliwiła wójtowi sprawowanie funkcji, wraca on do urzędu gminy i przejmuje z powrotem zadania organu wykonawczego gminy.

Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 21 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Gl 279/10), wraz z tymczasowym aresztowaniem wójt traci przysługujące mu kompetencje, a te przechodzą na pierwszego zastępcę lub też na wyznaczoną przez prezesa Rady Ministrów osobę.

Przykład

Prezydent miasta postanowieniem sądu rejonowego został tymczasowo aresztowany. W areszcie wydał zarządze nie o wyznaczeniu pierwszego zastępcy. Akt ten został przekazany wojewodzie, który stwierdził jego nieważność. Na rozstrzygnięcie nadzorcze gmina wniosła skargę do sądu. Ten uznał, że prezydent miasta nie był już uprawniony do wydania zarządzenia, a organ nadzoru musiał wydać rozstrzygnięcie nadzorcze eliminujące je z obrotu prawnego.

Wyznaczenie zastępcy

Zgodnie z art. 26a ust. 1 u.s.g. wójt w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Z brzmienia tego przepisu wynika, że utworzenie stanowiska zastępcy prezydenta miasta jest obowiązkowe. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 12 listopada 2014 r. (sygn. akt: II PK 24/14), prezydent miasta musi powołać przynajmniej jednego swojego zastępcę. Ich maksymalna liczba zależy od wielkości miasta, lecz powołanie kolejnych zastępców jest fakultatywne i pozostawione uznaniu organu wykonawczego.

Chociaż powołanie zastępcy lub zastępców z określeniem ich kolejności jest obowiązkiem wójta, może się w praktyce zdarzyć, że ten wymóg nie zostanie przez niego spełniony. Tę awaryjną sytuację przewiduje art. 28g ust. 2 u.s.g., ustalając, że wówczas kompetencje organu wykonawczego gminy będzie pełniła osoba wskazana przez prezesa Rady Ministrów, na wniosek wojewody przekazany niezwłocznie za pośrednictwem ministra administracji i cyfryzacji.

Ustanowienie komisarza

Osobę, która wstąpi w rolę organu wykonawczego, premier wskaże też w dwóch innych przypadkach. Pierwszy dotyczy sytuacji, gdy przemijająca przeszkoda, wymieniona w art. 28g ust. 1 u.s.g., uniemożliwi zastępcy lub pierwszemu zastępcy przejęcie zadań i kompetencji wójta. Drugi ma miejsce wówczas, gdy przeszkoda uniemożliwiająca wójtowi wykonywanie jego zadań (np. obłożna, długotrwała choroba), nastąpi przed objęciem stanowiska, tzn. przed złożeniem ślubowania. W takim przypadku wójt nie może powołać swojego zastępcy, a tym bardziej wyznaczyć pierwszego zastępcy.

W art. 28g ust. 7 u.s.g. określona jest procedura związana z przejęciem zadań i kompetencji wojewody. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący rady gminy w ciągu 48 godzin od powzięcia informacji o przemijającej przeszkodzie w pełnieniu funkcji przez wójta zawiadamia o tym właściwego wojewodę.

Jednocześnie przewodniczący rady powinien poinformować wojewodę o przejęciu zadań i kompetencji organu wykonawczego przez zastępcę wójta lub pierwszego zastępcę albo o konieczności wyznaczenia przez premiera osoby pełniącej tę funkcję, z powodów wymienionych w art. 28g ust. 2 albo 3 u.s.g. Przepis ten zawiera lukę. Nowelizacja art. 28g u.s.g. z 15 kwietnia 2011 r. uregulowała sytuację, gdy przeszkoda uniemożliwiająca wójtowi wykonywanie jego zadań nastąpi przed złożeniem ślubowania. Nie wiedzieć czemu w ślad za tą regulacją nie zobowiązano przewodniczącego rady do powiadomienia o tym wojewody oraz o konieczności wyznaczenia przez premiera osoby pełniącej funkcję wójta.

Ważność upoważnień

Przejęcie kompetencji i zadań organu wykonawczego przez zastępcę bądź osobę wyznaczoną przez premiera nie powoduje, że pełnomocnictwa udzielone przez byłego wójta pracownikom urzędu (przed zawieszeniem) automatycznie tracą moc. Dlatego nawet po zakończeniu okresu tymczasowego aresztowania pracownicy danego urzędu gminy mogą z nich korzystać i wykonywać powierzone w nich zadania.

W praktyce może się pojawić wątpliwość, jaki zapis (pieczęć) należy stosować w czasie przejęcia zadań przez zastępcę wójta. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku, wyrażonym w piśmie z 16 kwietnia 2014 r. (znak RP.0441/102/28/ 33947 /2014), w okresie wykonywania zadań i kompetencji wójta przez zastępcę najwłaściwsze będzie posługiwanie się przez tego ostatniego w umowach, korespondencji, zarządzeniach czy decyzjach określeniem wskazującym na pełnienie przez niego funkcji wójta. Jak podkreśliła Izba, scedowanie zadań i kompetencji organu wykonawczego na zastępcę następuje jedynie tymczasowo, a zatem po ustaniu przeszkody powracają one do wójta.

Izba wyjaśniła także, że choć żaden z przepisów u.s.g. nie wskazuje wprost, jaki podmiot podejmuje czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy przejmującego zadania i kompetencje organu wykonawczego, to jednak wobec faktu, że we wskazanych w art. 28 ust. 1 u.s.g. sytuacjach zastępca staje się niejako wójtem, należałoby stosować art. 8 ust. 2 u.p.s.

Podstawa prawna: art. 26a, art. 28g ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 594 ze zm.)

Podstawa prawna: art. 8 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 1202)