Przewlekłość postępowania - kilka uwag z sędziowskiej praktyki

Liczba przegrywanych przez Polskę spraw dotyczących przewlekłości postępowania przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (dalej także ETPCz lub Trybunał) już w latach 90. zapoczątkowała debatę publiczną o nieprawidłowym funkcjonowaniu sądownictwa w Polsce. Z badań CBOS przeprowadzonych w 2013 r. wynika, że podstawowym zarzutem jest opieszałość sądów i przewlekłość postępowań sądowych.

Mimo że przewlekłość postępowania trapi również inne kraje europejskie, w Polsce utrwala się stereotypowy wizerunek sądów, a w praktyce odpowiedzialnością za przewlekłość postępowania zwykle obarcza się sędziów prowadzących postępowanie rozpoznawcze.

Biurokracją w biurokrację

Efektem takiego podejścia do problemu było reformowanie wymiaru sprawiedliwości, co w praktyce przełożyło się jedynie na wzmocnienie nadzoru administracyjnego. W praktyce wynikiem tych działań było zobowiązywanie sędziów do czasochłonnego składania kwartalnych wyjaśnień w przedłużających się postępowaniach. Nastąpiło też rozbudowanie wydziałów wizytacyjnych, wreszcie powołanie kolejnych sędziów funkcyjnych, których obowiązkiem była walka z przewlekłością postępowania, co również wiązało się z dołożeniem dodatkowych obowiązków pozaorzeczniczych takim sędziom.

Debata publiczna, o której mowa na wstępie, rozpoczęła się w momencie, kiedy Polska, będąc pozywaną przed wówczas Europejską Komisję Praw Człowieka (poprzedniczkę ETPCz) zaczęła przegrywać na szeroką skalę skargi dotyczące zarzutu przewlekle prowadzonego procesu. To był początek lat 90. i nikt wówczas nawet nie podjął próby wytłumaczenia, że owe przegrane są wynikiem tego, że w Polsce nie było skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (DzU z 1993 r., poz. 284 z późn. zm.). Krótko mówiąc, w Polsce nie było ustawy, na podstawie której strona postępowania mogłaby dochodzić rekompensaty za przedłużające się postępowanie. Europejski Trybunał Praw Człowieka nie jest powołany do oceny tego, czy w danym państwie istnieje problem sprawności postępowania, ponieważ ocenia długość postępowania w konkretnej sprawie wobec strony.

W niezwykle ważnym wyroku z 23 października 2000 r. Kudła przeciwko Polsce, Europejski Trybunał Praw Człowieka, wskazał że krajowy porządek prawny musi przewidywać możliwość uruchomienia odrębnego postępowania umożliwiającego dochodzenie rekompensaty za przewlekłość, co tym samym powinno ograniczyć napływ skarg do ETPCz.

W zamyśle ustawodawcy ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (DzU nr 179, poz. 1843 z zm. zwanej dalej: skargą lub skargą na przewlekłość) miała być krajowym środkiem odwoławczym, o którym mowa w przywołanym wyroku Kudła przeciwko Polsce. Niestety, kilkanaście lat jej funkcjonowania pokazało, jak bardzo daleko nam jeszcze do choćby minimalnego zrozumienia, w jakim celu ustawa w ogóle została wprowadzona.

Przez wiele lat od wejścia w życie ustawy Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie wskazywał na nieskuteczność regulacji o skardze na przewlekłość, ponieważ do ETPCz w dalszym ciągu wpływały skargi na naruszenie art. 6 ust. 1 konwencji dotyczące przedłużających się sporów i braku stosownej rekompensaty z tego tytułu.

Do podstawowych zarzutów stawianych przez ETPCz pod kątem orzecznictwa sądów polskich w skargach przewlekłościowych należała wysokość zasądzanej kwoty oraz zbyt formalistyczne i fragmentaryczne podejście do analizowanej sprawy pod kątem czasu jej trwania.

Niestety przez lata takie podejście nie zmieniało się, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez ETPCz wyroku pilotażowego – Rutkowski i inni przeciwko Polsce, który stwierdził poważny problem o charakterze systemowym, jeśli chodzi o podejście do przewlekłości postępowania w Polsce i prawidłowej wykładni art. 6 ust. 1 konwencji.

Niepotrzebny szum

Wyrok pilotażowy w debacie publicznej narobił wiele szumu. Oczywiście nie na tych polach, na których powinien. Ponownie pojawiły się zarzuty wobec sędziów prowadzących postępowania rozpoznawcze i zapowiedzi wzmożenia nadzoru nad sprawnością postępowania. Niewiele osób zwróciło uwagę na realny problem wynikający z nieprawidłowo rozumianego standardu konwencyjnego w orzeczeniach zapadających na skutek skarg na przewlekłość postępowania. Nie było wówczas pomysłu, że może należy skuteczniej przedstawić orzekającym utrwalony przez kilkadziesiąt lat standard strasburski.

Owszem, dokonano zmiany ustawy o skardze na przewlekłość, przy której podjęto próbę dostosowania przepisów do wymogów konwencji. Niestety, analiza orzeczeń zapadających na skutek skarg na przewlekłość wskazuje, że praktycznie niewiele zmieniło się pod tym względem, pomimo że w ogólnym rozrachunku zwiększyła się zasądzana kwota w wyniku skarg na przewlekłość. Postępowania objęte skargami bada się bowiem przede wszystkim pod kątem ewentualnego zawinienia sądu lub prokuratury i podejmowanych czynności w sprawie oraz koncentruje się na podejmowanych przez sąd lub prokuraturę czynności.

W konsekwencji takie pojmowanie przewlekłości prowadzi do tego, że najczęściej stwierdzana jest w sprawach rocznych lub dwuletnich. Tymczasem z wypracowanego standardu strasburskiego wynika, że zwykle przewlekłość stwierdzana jest, jeśli postępowanie trwa dłużej niż trzy lata w jednej instancji, pięć lat w dwóch i sześć lat z udziałem Sądu Najwyższego. Oczywiście, czas ten może być skrócony w sprawach rodzinnych (zwłaszcza dotyczących opieki i kurateli), pracowniczych i ubezpieczeniowych (chodzi o sprawy dotyczących utrzymania), a także gdy sędzia analizujący sprawę z punktu swojego doświadczenia orzeczniczego uzna, że wymaga szybszego rozpoznania oraz czy i kiedy państwo ponosi odpowiedzialność finansową za taką organizację wymiaru sprawiedliwości. Przecież właśnie dlatego właściwymi sądami do rozpoznania są sądy okręgowe i apelacyjne, gdyż orzekają tam najbardziej doświadczeni sędziowie w Polsce.

W ferworze szukania okresów bezczynności sędziego w sprawie zupełnie zapomina się o spojrzeniu na nią całościowo, obiektywnie, a przede wszystkim z punktu widzenia obywatela. Orzeczenia wydane na skutek skargi przypominają bardziej protokół wizytacyjny lub lustracyjny, gdzie drobiazgowej analizie poddaje się poszczególne czynności podejmowane przez sędziego. A przecież w przewlekłości nie tylko o to chodzi. Czynników wywołujących przewlekłość prowadzonych procesów jest wiele i niekoniecznie są związane z bezczynnością, lecz np. z problemem systemowym państwa. Do nich przede wszystkim należy zaliczyć kwestię utrudnień związanych z biegłymi, doręczeniami, przeprowadzaniem niektórych dowodów, a nie tylko i wyłącznie bezczynności, co wydaje się podstawowym kryterium postrzegania w Polsce spraw przewlekłościowych. Stereotyp ten prowadzi ponownie do fragmentaryzacji postępowania, ponieważ bada się jedynie okres bezczynności, a nie to, czy sprawa trwała zbyt długo. Fragmentaryzacja ta jest zaś jednym z głównych uchybień sądów polskich, podnoszonych w orzecznictwie Trybunału.

Przewlekłość warta miliony

Do kanonów absurdu można zaliczyć orzeczenie, w którym stwierdzono przewlekłość postępowania zaledwie po pięciu miesiącach trwania procesu, notabene w chwili, kiedy oddalono wniosek o zwolnienie od kosztów procesu ze względu na oczywistą bezzasadność powództwa, a także orzeczenie stwierdzające wprawdzie przewlekłość, ale zasądzające minimalną kwotę, w sprawie toczącej się aż 22 lata, kilkukrotnie uchylanej do ponownego rozpoznania. To są sprawy, w których skargi na przewlekłość były rozpoznawane już po wyroku pilotażowym i zmianie ustawy. Strach pomyśleć o kwocie, którą może być obciążony Skarb Państwa w razie wniesienia skargi do ETPCz w dwudziestokilkuletniej sprawie.

Rezultat takiego podejścia do skarg na przewlekłość jest niestety opłakany, ponieważ istnieją już podmioty (najczęściej firmy windykacyjne i fundusze sekurytyzacyjne), które wręcz zalewają sądy sprawami dotyczącymi drobnej sumy pieniężnej. Następnie podmioty te masowo wnoszą skargi na przewlekłość. Sprawy te mają co najwyżej półtora roku do dwóch lat, a często trwają do kilku miesięcy i nigdy nie znalazły finału w Europejskim Trybunale Praw Człowieka. Gdyby nawet, to zgodnie z art. 35 ust. 3 lit. b europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zostałaby odrzucone z uwagi na brak znaczącego uszczerbku oraz nadużycie prawa do skargi.

W wyniku takiego podejścia do spraw przewlekłościowych podwójnie obciąża się Skarb Państwa poprzez stwierdzanie przewlekłości w sprawach, które z punktu widzenia standardu przewlekle prowadzone nie są, albo niestwierdzanie przewlekłości w sprawach, które są prowadzone przewlekle. Konsekwencją tych ostatnich są przegrane sprawy przed ETPCz, który w swych orzeczeniach zasądza kwoty kilkakrotnie wyższe od maksymalnej kwoty przewidzianej przez ustawę, i to w euro. Przegranych przed ETPCz można bardzo prosto uniknąć, jeśli zasądzana kwota będzie stanowiła 35–50 proc. rekompensaty przyznawanej przez ETPCz. Oczywiście chodzi tu o sprawy, które w myśl przedstawionego powyżej standardu strasburskiego są prowadzone przewlekle. Z pewnością nie są to postępowania trwające kilka–kilkanaście miesięcy, w których to właśnie z reguły polskie sądy zasądzają kwoty za przewlekłość, a powinny wiązać się jedynie z czynnościami nadzoru administracyjnego wynikającymi z ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. DzU z 2018, poz. 23), do których uprawnione są organy sprawujące nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów.

Na zakończenie pozwolę sobie stwierdzić, że tylko gruntowna znajomość i szerokie stosowanie standardów orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka pozwoli osiągnąć zamierzony przez ustawodawcę efekt znacznego ograniczenia przegrywanych przed nim przez Polskę spraw przewlekłościowych.