Rada Dialogu Społecznego: między inspiracją a inicjatywą

Legislacyjne ożywienie państwa może być skutkiem różnorakich zdarzeń faktycznych i prawnych. Przykładów dostarcza co rusz życie, w którym sytuacje standardowe przeplatają się z nieprzewidzianymi i niepowtarzalnymi fenomenami. Część tych okoliczności ustawodawca próbuje ująć w normy prawne; próby te bywają wszakże różnie postrzegane.

Na łamach „Rzeczpospolitej" (nr 157/2015) poruszono zagadnienia związane z uchwaloną niedawno ustawą o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. Ustawa ta między innymi ma regulować kwestię oddziaływania Rady na legislacyjne zamierzenia rządu: przepisy art. 7 ustanawiają mechanizm zakładający prawo strony społecznej do przygotowywania projektów legislacyjnych i przedstawiania ich właściwym organom, które mogłyby podjąć dalsze prace prawodawcze dotyczące tych projektów. Rozwiązania zawarte w ustawie spotkały się zarówno z krytyką, jak i aprobatą w kontekście konstytucyjności proponowanej regulacji. Wątki krytyczne bazowały na zinterpretowaniu nowych rozwiązań jako wykroczenie poza standardowe procedury legislacyjne oraz przydanie pośrednich uprawnień quasi-legislacyjnych podmiotom trzecim. Postawiono także zarzut naruszenia przez nową regulację autonomiczności Rady Ministrów i jej prawnej niezależności w korzystaniu z inicjatywy legislacyjnej.

Kto na kogo wpływa

Waga sprawy i charakter argumentów wymagają w mojej opinii dokonania pewnego uporządkowania terminologicznego. Otóż z punktu widzenia omawianej materii – tj. kwestii wszczynania prac prawodawczych przez właściwe organy – istotne znaczenie mają trzy pojęcia: inspiracji ustawodawczej, prawa inspiracji ustawodawczej oraz inicjatywy ustawodawczej. Postaram się je syntetycznie scharakteryzować.

Inspiracją ustawodawczą można nazwać wszystkie bodźce, impulsy i motywacje rzutujące na podjęcie decyzji dotyczącej wszczęcia postępowania legislacyjnego. Zjawiska te pozostają w sferze zdarzeń oraz realnych działań wielu aktorów mających wpływ na szeroko rozumianą aktywność prawodawczą. Inspiracją może być wobec tego zjawisko masowe (np. społeczny protest mający na celu zmianę przepisów prawa) lub wystąpienie indywidualne (np. apel cieszącej się społecznym poparciem postaci). Może to być konsekwencja długotrwałych działań (np. artykułowanych przez wiele lat nacisków określonych środowisk) lub zdarzenie nagłe (np. tragiczny wypadek, który unaocznia potrzebę legislacyjnej interwencji w określonej dziedzinie). Wreszcie – może chodzić o zdarzenia obiektywne, niezależne od woli ludzkiej (np. katastrofa naturalna, której przebieg ujawnia niedoskonałości niektórych regulacji związanych z zarządzaniem kryzysowym), albo o świadome działania obywateli, organizacji czy instytucji publicznych. Najogólniej rzecz biorąc, ten prelegislacyjny etap występuje zawsze, albowiem zawsze wzbudzenie legislacyjnej aktywności państwa jest poprzedzane jakąś namacalną okolicznością, jakimś społecznym lub intelektualnym zaczynem. Ujmując to zagadnienie od strony strukturalnej – polityczny ośrodek decyzyjny każdorazowo „przepracowuje" różnorodne impulsy dotyczące potrzeby stworzenia określonej regulacji i rozstrzyga o ich dalszym losie, w tym o formalnym wszczęciu prac legislacyjnych.

Z kolei prawo inspiracji ustawodawczej to po prostu normatywna instytucjonalizacja zjawiska inspiracji ustawodawczej, a zatem jej „kwalifikowana" postać. Istotą prawa inspiracji ustawodawczej jest uregulowanie aktywności legislacyjnej poprzedzającej podjęcie czynności inicjujących postępowanie ustawodawcze w parlamencie. Prawo inspiracji ustawodawczej nie prowadzi (przynajmniej – nie prowadzi bezpośrednio) do ustanowienia normy, ale zmierza do przygotowania propozycji legislacyjnej, która może stać się kolejno przedmiotem inicjatywy ustawodawczej. Warto przy tym zauważyć, że prawo inspiracji może mieć charakter prosty lub złożony. W tym pierwszym przypadku idzie o przepisy kompetencyjne, które dają organowi władzy publicznej możność przedłożenia stanowiska w danej sprawie związanej z legislacją. Przykładem może być art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z 15 lipca 1987 r. o rzeczniku praw obywatelskich, w myśl którego rzecznik może występować do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących wolności i praw człowieka i obywatela.

Z kolei złożone prawo inspiracji ustawodawczej polega na ustanowieniu quasi-procedury opisującej czynności poszczególnych uczestników życia publicznego w związku z przedkładaniem propozycji legislacyjnej. Tu ilustracją może być art. 11a ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli. Przepisy tego artykułu konstytuują tryb, w którym prezes NIK może oddziaływać na inne organy (marszałka Sejmu i prezesa Rady Ministrów) w zakresie wniosków dotyczących stanowienia lub stosowania prawa. Nie wnikając w detale, należałoby podać, że w wyniku tej procedury prezes Rady Ministrów może być zobowiązany do określenia terminu podjęcia prac legislacyjnych oraz organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu odpowiednich przepisów.

Impuls do działania

Wreszcie należy wskazać na inicjatywę ustawodawczą – jedyne pojęcie z tu omawianych, które jest zakotwiczone w konstytucji. W jej przepisach rozpoznajemy inicjatywę uniwersalną (art. 118) i dwa rodzaje inicjatywy szczególnej: odnoszącą się do projektów ustaw finansowych, tj. ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo (art. 221), a także do projektu ustawy o zmianie konstytucji (art. 235 ust. 1).

Inicjatywę można zdefiniować jako uprawnienie konstytucyjnie wskazanych podmiotów do wniesienia projektu ustawy do Sejmu skutkujące tym, że projektowi zostanie nadany przewidziany przepisami bieg, a więc zostanie wszczęte parlamentarne postępowanie legislacyjne. Istotne jest w tym względzie wskazanie, że inicjatywa ustawodawcza jest „uprawnieniem" określonych organów lub osób, co należy tłumaczyć jako swobodę danego podmiotu inicjatywy ustawodawczej do jej zrealizowania, ale także – do zrealizowania jej w określony sposób (tj. do samodzielnego decydowania o kształcie projektowanej regulacji). Organ uprawniony do skorzystania z inicjatywy ustawodawczej nie może być zatem prawnie związany stanowiskiem innego podmiotu, dotyczącym tego uprawnienia.

Jak widać, kwestie związane z inspirowaniem prac ustawodawczych zostały z woli ustrojodawcy przekazane do unormowania w aktach innych niż Konstytucja RP. Jak w tym kontekście należałoby ocenić regulację z art. 7 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego? Przede wszystkim trzeba zauważyć, że unormowanie to dotyczy działań prelegislacyjnych (przygotowawczych), a tym samym wpisuje się w „inspiracyjną" sferę tworzenia prawa. Ustawodawca umożliwił przedkładanie propozycji legislacyjnych (projektów założeń projektów ustaw oraz projektów aktów prawnych) „właściwemu ministrowi w celu przedłożenia Radzie Ministrów" – czyli uregulował działania mające na celu zainteresowanie rządu projektami przepisów, i to nawet nie bezpośrednio, ale za pośrednictwem właściwego ministra.

Rada Ministrów nie jest oczywiście zobowiązana do działania zgodnie z wystąpieniem strony społecznej; projekt przekazany rządowi stanowi ów impuls, który może – ale nie musi – doprowadzić do legislacyjnego uaktywnienia Rady Ministrów. Jednakże art. 7 ustawy jest czymś więcej – jest procedurą, dzięki której ów impuls może być „sformatowany" i przekazany właściwym gremiom. Pojawiają się przy tym określone formalnoprawne wymogi, takie jak: uzgodnienie projektu, przez które rozumie się podjęcie uchwały przez stronę społeczną, obowiązek zawarcia w projekcie uzasadnienia wraz z oceną skutków regulacji, pośrednictwo właściwego ministra, termin na przedstawienie stronie społecznej ewentualnej decyzji o nieprzyjęciu projektu wraz z pisemnym uzasadnieniem, a także obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu projektu ustawy wnoszonego przez rząd informacji o istotnych zmianach wprowadzonych do tego projektu.

Powyższe skłania ku uznaniu, że wskazany mechanizm jest przykładem prawa inspiracji ustawodawczej. Jako taki nie powinien być utożsamiany z inicjatywą ustawodawczą, choć niewątpliwie należałoby dostrzec związki między obiema sferami. Wykonanie prawa inspiracji nie warunkuje jednak realizacji inicjatywy ustawodawczej, jest natomiast dodatkową proceduralną okolicznością, która tej inicjatywie może towarzyszyć.