Mają być skuteczne
Rozstrzygnięcie przez TSUE kwestii systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w Polsce, jako kwestia zgodności polskich ustaw z traktatami, z perspektywy zasady pierwszeństwa nie budzi zasadniczych wątpliwości. Problemem jest kwestionowanie kompetencji Unii i TSUE do zapewnienia niezależności władzy sądowniczej. Uzasadnione stanowisko TSUE jest takie, że traktat zobowiązuje do ustanowienia skutecznych środków ochrony sądowej, a dla zagwarantowania takiej ochrony konieczne jest zapewnienie niezawisłości i niezależności sądu. Istniejące w Traktacie postanowienia nie mogą być pustym zapisem. Natomiast podniesiona w pytaniu prawnym Izby Dyscyplinarnej kwestia zgodności traktatów z Konstytucją, podnosi problem do rangi najwyższej: zgodności Traktatów z Konstytucją, a więc kwestii która była już przedmiotem badania i jest fundamentalna dla naszego członkostwa w Unii.
Pierwszeństwo stosowania prawa UE i konieczność odstąpienia od stosowania niezgodnego z nim prawa krajowego wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, niezależnie od ewentualnego orzeczenia o niekonstytucyjności takich krajowych przepisów lub o ich uchyleniu z krajowego systemu prawnego (Costa, Simmenthal). O akceptacji tego orzecznictwa świadczy m.in. deklaracja państw członkowskich dołączona do Traktatu z Lizbony.
Polska się zgodziła
W przypadku Polski, ugruntowane rozumienie zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej należało do tzw. acquis – dorobku wspólnotowego, który Polska przyjęła w momencie akcesji. Polska Konstytucja odnosi się wyraźnie do pierwszeństwa prawa unijnego przed ustawami (art. 91) i do zasady przestrzegania wiążącego Rzeczpospolitą prawa międzynarodowego. Mimo braku w Traktatach jednego przepisu odnoszącego się wprost do zasady pierwszeństwa, wynika ona z jego kluczowych postanowień. TS, w swoich orzeczeniach z lat 60. i 70. skazywał na autonomiczność wspólnotowego porządku prawnego i zobowiązania, jakie przyjęły państwa członkowskie. Aktualnie wyraża je art. 4 ust. 3 TUE, państwa członkowskie: podejmują wszelkie środki służące wykonywaniu zobowiązań wynikających z Traktatów lub z aktów prawa pochodnego, ułatwiają Unii wypełnianie jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Jednocześnie Unia zobowiązana jest do poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw. W tym kontekście podstawowym uzasadnieniem dla zasady pierwszeństwa jest zapewnienie jednolitości stosowania prawa Unii Europejskiej we wszystkich państwach członkowskich i przeciwdziałanie rozbieżnym interpretacjom prawa unijnego, czy ustanawianiu prawa krajowego sprzecznego z traktatowymi obowiązkami.
Największą dyskusję wzbudza kwestia pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej przed krajową konstytucją. Nieuchronne napięcie wynika w tym wypadku ze zintegrowania unijnego systemu prawnego, opartego na traktatach, którym TSUE przydał miano „karty konstytucyjnej" i systemu krajowego, skoro np. to Konstytucja RP jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Sprawiedliwości UE stoi konsekwentnie na stanowisku, rezonującym również w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne NSA, iż prawo Unii Europejskiej ma pierwszeństwo również przed normami rangi konstytucyjnej. Stanowisko to nie jest przyjmowane w sposób bezdyskusyjny na co wskazują w ostatnich latach wyroki sądów konstytucyjnych w Danii, w Czechach, we Włoszech czy w Niemczech. Jedną z przyczyn rozbieżnych stanowisk sądów konstytucyjnych i TS UE jest dbałość każdego z nich o spójność systemu prawnego. Pytanie o „sąd ostatniego słowa" dotyczy oceny czy unijne instytucje, w tym nawet TS, nie przekraczają swych kompetencji (tzw. działanie ultra vires). Każdy z wyroków sądów krajowych, w których podnoszone są zastrzeżenia do granic zasady pierwszeństwa jest szeroko dyskutowany i poddawany krytycznej analizie, zarówno co do argumentacji prawnej jak i konsekwencji dla unijnego porządku prawnego. Szczególną uwagę przykuwają w Polsce wyroki niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Zwróćmy uwagę: teza FTK, że organizacja wymiaru sprawiedliwości co do zasady należy do kompetencji państw członkowskich, jest powiązana z uznaniem wynikającego z Traktatów obowiązku państw do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. (FTK ws. Traktatu z Lizbony) Niekwestionowane jest też, że wykładnia prawa Unii należy do TSUE. FTK wskazuje przy tym, że TS przekroczyłby kompetencje, gdyby jego wykładnia była całkowicie niezrozumiała i obiektywnie arbitralna . W wyrokach takich tkwi oczywiście zalążek niebezpieczeństwa rozbieżnych interpretacji prawa Unii i utrzymywania sprzecznego z nim prawa krajowego, czego niepożądanym skutkiem byłyby odmienne standardy w państwach członkowskich. Wartości wciąż łączą?
W Polsce wyroki TK w sprawach oceny zgodności z konstytucją traktatu akcesyjnego (K 04/18), traktatu z Lizbony (K 35/09), czy nawet jednego z unijnych rozporządzeń (SK 45/09) zawierają istotne wskazówki do rozstrzygania kolizji między prawem Unii a konstytucją. Nie kwestionując zasady nadrzędności konstytucji, TK wskazuje przede wszystkim, iż Unię i Polskę łączą te same wartości wyznaczające naturę demokratycznego państwa. Powołanie się na nadrzędność konstytucji w celu wyłączenia skutków prawa unijnego w Polsce to ostateczność: tylko w razie nieusuwalnej sprzeczności, tylko gdy nie ma innej możliwości interpretacyjnej. Rozstrzyganiu takich kwestii musi towarzyszyć należyta staranność i powściągliwość, założenie o wzajemnej lojalności i uznaniu odrębności roli TK i TSUE, nie jako sądów konkurujących, ale sądów, których cel jest wspólny: Unia prawa i państwo prawa. Z tej perspektywy spór staje się nie sporem o prymat konstytucji czy prawa unijnego, ale sporem o wartości demokracji i praworządności.
Każdy student drugiego roku prawa wie, że w przypadku wystąpienia nieusuwalnej kolizji między prawem Unii a konstytucją istnieją trzy wyjścia: zmienić prawo Unii, zmienić konstytucję lub wystąpić z Unii. Ta ostatnia możliwość jest w pełni zgodna z traktatami. Każde państwo członkowskie, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, może złożyć wniosek o wystąpienie. Rozważając tę kwestię, Sąd Najwyższy Zjednoczonego Królestwa w sprawie Miller, stwierdził, że akt parlamentu włączający prawo Unii do prawa krajowego przyznał mu niekwestionowany prymat. Jak pokazuje historia, nawet tak absolutystycznie ujęty prymat nie jest definitywny.
