Bezpłatne porady prawne: komu mają służyć

Po latach stagnacji i zaniedbań decydentów publicznie dostępne, nieodpłatne przedsądowe poradnictwo prawne stało się ważnym tematem debaty publicznej. Kancelaria Prezydenta RP opublikowała niedawno zieloną księgę poradnictwa, dokumentującą stan systemu poradnictwa prawnego i wskazującą kierunki jego rozwoju. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej ukończyło, wraz z partnerami społecznymi, systemowy projekt wypracowania efektywnego modelu poradnictwa. Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowało projekt ustawy o nieodpłatnym przedsądowym poradnictwie prawnym, który – w odróżnieniu od wielu wcześniejszych – wydaje się mieć szanse na uchwalenie. Last but not least, kilka tygodni temu odbył się pierwszy Kongres Poradnictwa, na którym głos zabierali przedstawiciele wszystkich środowisk zaangażowanych w problematykę poradnictwa prawnego, od administracji publicznej przez samorząd lokalny i organizacje pozarządowe po przedstawicieli korporacji prawniczych.

Są więc powody do zadowolenia. Można mieć nadzieję, że za sprawą prac koncepcyjnych i publicznej dyskusji szeroka publiczność i, co szczególnie ważne, decydenci uświadomią sobie, że zapewnienie obywatelom łatwego dostępu do poradnictwa jest ważne zarówno dla nich samych, jak i dla dobra publicznego, bo wpływa na funkcjonowanie systemu prawnego i przyczynia się do realnej równości wobec prawa. Warto przypomnieć, że Polska wciąż należy do nielicznej grupy państw rozwiniętych, w których nie istnieją systemowe rozwiązania opisywanego problemu. Polska polityka publiczna jest w tym względzie chaotyczna i nieskoordynowana, generuje przy tym znaczne, ale przez nikogo niekontrolowane wydatki budżetowe. Stan ten utrzymuje się wbrew wieloletniej aktywności organizacji pozarządowych i środowisk naukowych, które na różne sposoby starały się uwrażliwić decydentów. Wprawdzie w przeszłości kilkakrotnie przygotowywano projekty ustaw wprowadzających taki system, ale brakowało politycznej woli, by je uchwalić i wcielić w życie.

Korporacja ponad wszystko

Wzmożone zainteresowanie poradnictwem prawnym ma swoje odzwierciedlenie także w dyskursie prasowym. Przejaw ożywienia w tej materii stanowi artykuł Romana Kusza i Rafała Dębowskiego opublikowany w „Rzeczpospolitej" 12 lutego 2015 r. i poświęcony wspomnianemu projektowi ustawy Ministerstwa Sprawiedliwości. Tekst koncentruje się na pytaniu, czy przedsądowa, finansowana przez państwo pomoc prawna powinna być objęta monopolem prawniczych korporacji zawodowych, czy też w jej świadczenie należy włączyć organizacje pozarządowe, kliniki prawa i inne podobne instytucje. Ta druga możliwość oznacza dopuszczenie do świadczenia usług w systemie tzw. paralegals, prawników niebędących adwokatami i radcami prawnymi lub nawet osoby nieposiadające wykształcenia prawniczego. Autorzy, przedstawiciele korporacji adwokackiej, w bardzo zdecydowanej formie wyrażają poparcie dla pierwszego rozwiązania, twierdząc, że tylko ono zapewni odpowiednią jakość poradnictwa i będzie tańsze dla budżetu.

Cieszy, że również reprezentanci samorządu adwokackiego postanowili włączyć się do dyskusji nad systemem poradnictwa. Przedstawiane przez nich argumenty nie budzą już jednak pozytywnych odczuć. Nie mają wystarczającej głębi, aby mogły odpowiedzieć na złożoność problematyki, a sprowadzają ją do jednego wymiaru – interesów korporacyjnych. W konsekwencji wizja przedsądowego poradnictwa prawnego, jaka wyłania się z ich tekstu, jest uproszczona, pomija ważne doświadczenia zagraniczne i ignoruje dorobek polskich inicjatyw i prac badawczych. Tych błędów i przeinaczeń nie można pozostawić bez komentarza, dlatego trzeba sprostować najistotniejsze z nich.

Niegodne repliki są natomiast zawarte w tekście uwagi ad personam, odnoszące się do osób i instytucji zaangażowanych od lat w promowanie idei poradnictwa prawnego.

Nie kto, ale jak

Publikacja Romana Kusza i Rafała Dębowskiego przede wszystkim błędnie definiuje problem. Ich zdaniem zasadniczą kwestią, która powinna być dyskutowana podczas prac legislacyjnych, jest to, kto powinien świadczyć usługi poradnicze i otrzymywać za to wynagrodzenie ze środków publicznych. Trudno oczywiście zaprzeczyć, że przyszły system powinien rozstrzygać tę sprawę. Nie jest to jednak problem pierwszorzędny, raczej kwestia, którą należy rozwiązywać w konsekwencji innych decyzji, określających ważniejsze parametry systemu poradnictwa prawnego.

Zasadniczym wyzwaniem, przed którym staje każdy taki system, jest mianowicie to, by jego beneficjenci uzyskiwali pomoc, która jest skuteczna i dostosowana do ich potrzeb. Musi to być więc pomoc, która znosi bariery dostępu do usług prawniczych, stanowiące przejaw niedoskonałości mechanizmów rynkowych.

W następnej kolejności rozwiązania domagają się kwestie ekonomiczne i organizacyjne: efektywność funkcjonowania systemu poradnictwa, mechanizmy jego finansowania, potencjalne negatywne skutki państwowej interwencji na rynku usług prawniczych. Problem, kto ma takiego poradnictwa udzielać, jest natomiast pochodną odpowiedzi na pierwsze dwa pytania.

Beneficjent nie zawsze wie

Doświadczenia zagraniczne i prowadzone tam badania naukowe pouczają, że osiągnięcie wymienionych celów jest trudne nie tylko z przyczyn finansowych i związanych ze złożonością materii poradnictwa. Należy również poradzić sobie z barierami kompetencyjnymi i organizacyjnymi, w szczególności z brakiem wiedzy beneficjentów o tym, kiedy, jak i gdzie należy poszukiwać pomocy. Można to robić na różne sposoby i nie istnieje jeden, idealny model poradnictwa prawnego. Na świecie wypracowano rozmaite rozwiązania, wśród których monopolizacja udzielania porad przez korporacje prawnicze jest tylko jedną z opcji. Systemy pozasądowego poradnictwa prawnego łączące cechy postulowane przez Romana Kusza i Rafała Dębowskiego, to znaczy zatrudniające wyłącznie licencjonowanych prawników, delegujące kontrolę nad jakością usług samorządowi zawodowemu i jednocześnie finansowane wyłącznie ze środków publicznych wcale nie stanowią dominującego rozwiązania.

Dla przykładu można przywołać wiodące rozwiązania europejskie. Do takich należy niewątpliwie scentralizowany, finansowany i kontrolowany przez państwo system holenderski, w którym dobre zarządzanie łączy się z wszechstronnością pomocy i szerokim udziałem paralegals.

Godny naśladowania może też być system funkcjonujący w Anglii i Walii, poważnie ostatnio zreformowany. Poradnictwo jest w nim w większości również opłacane ze środków publicznych, ale porad udzielają też zróżnicowane podmioty.

Jednocześnie w Europie istnieją systemy wykorzystujące „kapitałowy", prywatny mechanizm finansowania, w którym porady są opłacane z powszechnie wykupywanych ubezpieczeń ochrony prawnej i są udzielane przez członków korporacji prawniczych – w zakresie, w jakim przewidują to polisy i polityka firm ubezpieczeniowych oraz regulacje prawne. Przykładami są tu Niemcy i Szwecja (nieprzypadkowo są to kraje z rozwiniętym systemem pomocy społecznej), ale także Holandia, w której ubezpieczenia uzupełniają system publiczny.

Skuteczny system powszechnego poradnictwa prawnego musi zatem funkcjonować w powiązaniu z innymi mechanizmami dostępu do usług prawniczych oraz z systemem pomocy społecznej – uzupełniając je i wspierając. Zasadnicze znaczenie ma tu dostrzeżenie faktu, że problemy prawne stają się takimi dopiero w oczach prawników, ale nie zawsze są dostrzegane przez ich potencjalnych klientów. W konsekwencji dobrze funkcjonujący system pomocy prawnej musi obejmować diagnozę problemów klientów poszukujących pomocy, zanim zostaną skierowani do odpowiedniej instytucji (tzw. triage). Musi być też dobrze skoordynowany z  systemem pomocy społecznej i interwencji kryzysowej, ale jednocześnie – możliwie szeroko dostępny dla obywateli. Postulat oddania przedsądowej pomocy prawnej korporacjom prawniczym – bez dodatkowych mechanizmów integracji z istniejącymi mechanizmami udzielania porad i mechanizmów zewnętrznej kontroli jakości – oznacza faktyczne wyeliminowanie etapu triage i brak koordynacji z innymi działaniami pomocowymi (w tym pomocą prawną udzielaną przez instytucje państwowe i samorządowe). To musi wreszcie obniżyć skuteczność porad i efektywności systemu.

Wniosek ten wspierają zagraniczne badania naukowe. Inaczej, niżby chcieli Roman Kusz i Rafał Dębowski, pokazują one, że jakość i skuteczność porad udzielanych przez paralegals i przedstawicieli korporacji zawodowych są podobne. Przyczyną jest to, że paralegals, choć dysponują gorszymi niż adwokaci czy radcy prawni kompetencjami stricte prawniczymi, jednocześnie są lepiej przygotowani do pracy z klientami o niskiej świadomości własnych problemów, mają większą wiedzę o lokalnych instytucjach i lepiej integrują swoje usługi z systemem polityki społecznej.

Działania takie wymagają szczególnej wiedzy o potrzebach trudnych klientów, kompleksowego, interdyscyplinarnego podejścia do ich rozwiązywania i dobrze rozwiniętych umiejętności miękkich. Żadna z tych cech nie jest znana jako domena przedstawicieli korporacji prawniczych.

Porównywać porównywalne

Znaczenie mogą tu mieć także mechanizmy rozliczania usług (stawki godzinowe, za poradę, za gotowość jej udzielenia, za sprawę itp). Również tu istotną wskazówkę stanowią zagraniczne badania naukowe. Pokazują one, wbrew twierdzeniom Romana Kusza i Rafała Dębowskiego, że bez względu na istnienie korporacyjnych mechanizmów kontroli jakości usług sposób rozliczania ma istotny wpływ na jakość świadczonych usług. Można ubolewać, że problem umknął uwagi autorów projektu Ministerstwa Sprawiedliwości. W efekcie przewiduje on w istocie wynagradzanie usługodawców za gotowość świadczenia porad, nie za fakt ich udzielania ani odpowiednią ich jakość.

To powiedziawszy, warto odnieść się do szczegółowych tez wypowiadanych przez Romana Kusza i Rafała Dębowskiego w sprawie rzekomej różnicy kosztów między systemem przewidującym udział paralegals i systemem opierającym się na monopolu adwokatów i radców prawnych. Otóż nie ma żadnych powodów, żeby sądzić, że któreś z tych rozwiązań jest z zasady bardziej efektywne kosztowo. Nie świadczą o tym bynajmniej dane przywoływane przez tych autorów na potwierdzenie takiej tezy. Pochodzą one wprawdzie z opracowania, którego byliśmy współautorami, ale są cytowane bez zrozumienia ich właściwego sensu i wprowadzają czytelników w błąd.

Roman Kusz i Rafał Dębowski twierdzą, że w systemie zatrudniającym wyłącznie adwokatów i radców prawnych koszty poniesione przez budżet wyniosą 63 zł za godzinę porad, a w przypadku szerokiego kręgu usługodawców kwota ta wyniesie 112,5 zł. Nie zauważają jednak, że porównanie takie jest zupełnie nieuprawnione, bo cytowane kwoty dotyczą zupełnie różnych usług i sposobów szacowania kosztów.

Kwota 112,5 zł jest wartością średnią, uzyskaną przez ekspertów INPRIS na podstawie trzech niezależnych procedur wyceny kosztów poniesionych realnie na finansowanie poradnictwa prawnego w ostatnich latach. Odnosi się ona do kosztów generowanych przez wszelkie organizacje biorące udział w systemie, w tym również adwokatów i radców prawnych.

Kwota 63 zł za godzinę służby jest natomiast arbitralnie wyznaczona przez autorów projektu Ministerstwa Sprawiedliwości i wynika z podzielenia dostępnych środków przez zakładaną liczbę godzin pracy poświęconych na udzielanie porad, bez uwzględnienia realnego popytu na takie usługi, realnych kosztów niezbędnych do jego zaspokojenia i podziału usługodawców na przedstawicieli palestry i paralegals.

Co gorsza, choć podane kwoty wydają się sugerować coś innego, uważna analiza przewidzianego w projekcie mechanizmu finansowania porad prowadzi do wniosku, że znacznie zawyża on faktyczne koszty wdrożenia reformy. Skorzystają na tym pracownicy nowego systemu, nie zaś jego klienci.

Pieniądze w błoto

W celu wyjaśnienia tej niespójności konieczne jest odwołanie się do oceny skutków regulacji projektu ustawy. Otóż obok godzinowej stawki płac za świadczenie omawianych usług ważne jest oszacowanie wysokości popytu (liczby uzyskanych porad) na usługi poradnicze w ciągu jednego roku. Jest tak, ponieważ ogólna kwota około 100 mln zł rocznie, przewidziana na funkcjonowanie nowego systemu, jest stała, a ilość porad udzielanych w systemie jest w istocie regulowana poprzez ograniczenie kręgu osób uprawnionych do korzystania z niego.

Błąd w założeniach OSR polega na tym, że przewiduje on popyt na usługi poradnicze, odwołując się do danych empirycznych dotyczących takiego popytu generowanego przez ogół społeczeństwa. Autorzy OSR, a za nimi Kusz i Dębowski, nie dostrzegają jednak, że projekt ustawy przewiduje ograniczenie kręgu beneficjentów jedynie do grupy społecznej korzystającej z pomocy społecznej, a więc grupy przynajmniej kilkakrotnie mniejszej.

W praktyce oznacza to cztero-, pięciokrotne przeszacowanie kosztów funkcjonowania przyszłego systemu, jeśli przyjąć realną stawkę godzinową usługi na kwotę 112,5 zł, zaś ośmio-, dziesięciokrotne, jeśli zastosować arbitralną stawkę 63 zł. Innymi słowy, system opierający się na wyliczeniach przewidzianych w OSR i rekomendowany przez Romana Kusza i Rafała Dębowskiego zmarnotrawi kilkadziesiąt milionów złotych, opłacając usługodawców za porady, na które nie będzie popytu.

Dyskusja to nie przetarg

Podczas jednego ze spotkań z przedstawicielami środowisk działających na rzecz systemu poradnictwa prawnego prezydent Bronisław Komorowski odniósł się do istotnego zapóźnienia Polski w tej materii w porównaniu z krajami zachodnimi. Jak zauważył, rozwiązanie tego problemu wymaga współpracy środowisk, które są zaangażowane w udzielanie porad prawnych, i wspólnego namysłu nad rozwiązaniami korzystnymi dla beneficjentów.

Choć politykę budowania systemu poradnictwa prowadzoną przez władze państwowe można i należy krytykować, apel prezydenta warto wziąć za dobrą monetę. Warto zwłaszcza nie przekształcać dyskusji o projektowanych rozwiązaniach systemowych w przetarg rozbieżnych interesów. Z pewnością przyda się więc odwołanie do wiedzy naukowej, doświadczeń zagranicznych i chłodna analiza proponowanych rozwiązań. Leży to także w interesie członków korporacji prawniczych, którym bez wątpienia należą się wysokie wynagrodzenia za społecznie użyteczną pracę. Rzecz jednak w tym, aby owe wynagrodzenia otrzymywane były za faktycznie udzielone usługi, nie zaś jedynie za gotowość ich udzielania.

Waldemar Florczak – ekonomista, dr hab., profesor UJ, Instytut Ekonomii, Finansów i Zarządzania, ekspert INPRIS.