Jacek Bilewicz: Pułapka jednolitego statusu prokuratora

Jednolity status sędziowski nie jest pomysłem nowym. Idea jego wprowadzenia, jako panaceum na „delegacjozę” oraz „tytulaturę”, pojawiła się w projektach rządowych już w 2021 roku. Od początku była jednak krytykowana, albowiem postrzegano ją jako narzędzie służące przeprowadzeniu czystek wśród sędziów walczących o praworządność, a nadto środek do rozwiązania problemu neosędziów, którzy po nadaniu przez obecną KRS statusu sędziów sądów powszechnych zostaliby trwale zalegalizowani w systemie wymiaru sprawiedliwości.

Koncepcja jednolitego statusu sędziowskiego. Co proponuje Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia?

Temat ten jednak powrócił w debacie publicznej w związku z projektem ustawy o ustroju sądów powszechnych przygotowanym przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia oraz wypowiedziach członków Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, tym razem także w postaci koncepcji jego „zaimplementowania” na grunt ustawy – Prawo o prokuraturze jako jednolity status prokuratora.

Czytaj więcej

Zawody prawnicze

Jacek Skała: "Nie" dla reformy w prokuraturze bez podobnej reformy w sądach

Nie ma zgody na redukcję struktury prokuratury i wprowadzenie jednolitego statusu prokuratora bez...

Na wstępie należałoby przedstawić pomysł jednolitego statusu sędziowskiego w ujęciu Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia. Otóż osoba spełniająca warunki do objęcia stanowiska sędziego sądu powszechnego będzie mogła zgłosić swoją kandydaturę na wolne stanowisko sędziowskie, po czym zostać powołaną przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (art. 99 oraz 100 projektu Stowarzyszenia).

W przeciwieństwie do obecnego modelu będzie to akt jednorazowy. Przez cały okres służby sędzia pozostanie sędzią sądu powszechnego, a chcąc orzekać w sądzie wyższej instancji, będzie mógł, w ramach procedury konkursowej, ubiegać się wyłącznie o miejsce urzędowania w sądzie wyższego rzędu.

Rozwiązaniu temu przyświeca idea wyrównania wynagrodzeń sędziowskich niezależnie od miejsca pełnienia służby, przy czym podstawowym czynnikiem kształtującym wysokość uposażenia ma być staż pracy.

I tak o miejsce urzędowania w sądzie okręgowym będzie mógł ubiegać się sędzia sądu powszechnego, który posiada co najmniej czteroletni staż pracy (art. 125 projektu), zaś o miejsce służbowe w sądzie apelacyjnym sędzia, który posiada co najmniej ośmioletni staż pracy (art. 126 projektu). Propozycja stowarzyszenia sędziowskiego nie przewiduje zrównoważonej ścieżki awansowej chociażby w postaci ograniczenia możliwości ubiegania się o miejsce urzędowania w sądzie apelacyjnym wyłącznie do sędziów wcześniej wykonujących czynności w sądzie okręgowym.

Jak wobec tego, uwzględniając propozycje sędziowskie, wyglądałaby koncepcja jednolitego statusu po przeniesieniu jej na grunt prokuratorski.

Na wstępie pamiętać należy o tym, że prokuratorzy, w przeciwieństwie do sędziów, nie posiadają konstytucyjnych gwarancji nieusuwalności (art. 180 konstytucji).

Okoliczność ta powinna mieć decydujące znaczenie przy rozstrzygnięciu o statusie prokuratora. Warto także wyciągnąć konstruktywne wnioski z lekcji sprzed prawie dekady, kiedy partia rządząca, przy udziale prokuratorskich organizacji przedstawicielskich, podporządkowała sobie instytucję oskarżenia publicznego.

Reforma prokuratury receptą na „delegacjozę” i „tytulaturę”

Już wtedy autorzy projektu oraz jego promotor, późniejszy prokurator krajowy, zdawali sobie sprawę, że jedynym wyjściem dla „spacyfikowania” niepokornych prokuratorów będzie wyłącznie nowa, kompleksowa ustawa ustrojowa przewidująca pozorną likwidację dwóch najwyższych szczebli. Ustawowy face lifting uniemożliwiał tak ówczesny, jak i aktualny status zdefiniowany poprzez każdorazowe określenie w akcie powołania prokuratora stanowiska oraz miejsca służbowego. Przy przyjęciu jednolitego statusu prokuratora cała operacja dekompozycji obsady wszystkich stanowisk prokuratorskich będzie dziecinną igraszką. Ale o tym później.

Na początku rozprawmy się z jednym z argumentów uzasadniających jego wprowadzenie – rzekomą „tytulaturą”. Wydaje się, że to kwestia indywidualnej wrażliwości. Autora niniejszej publikacji nie uwierało to, że po przymusowej degradacji z Prokuratury Generalnej do prokuratury okręgowej, pomimo braku prawidłowego aktu powołania był zobowiązany posługiwać się tytułem prokuratora prokuratury okręgowej. Takim też tytułem posługiwał się i „opieczętowywał” w relacjach służbowych. Rozbudowanej tytulatury w stylu „prokurator byłej Prokuratury Generalnej przymusowo i trwale przeniesiony na miejsce służbowe w prokuraturze okręgowej” nie używał nawet w relacjach pozasłużbowych (choć przepisy wprowadzające ustawy – Prawo prokuraturze łaskawie taką możliwość dopuszczały).

Z problemem wysokiej wrażliwości emocjonalnej musieli natomiast zmagać się prokuratorzy delegowani do jednostek wyższego szczebla (zwłaszcza Prokuratury Krajowej), skrupulatnie ukrywając za pieczątką „prokurator delegowany do Prokuratury Krajowej”, na jakież to stanowiska służbowe zostali powołani.

Żadne gwarancje ustawowe w stylu zakazu przenoszenia prokuratora na inne miejsce służbowe bez jego zgody nie będą niczego uniemożliwiały

Zastanówmy się także, czy wprowadzenie jednolitego statusu prokuratorskiego, z chwilą przyjęcia podobnego rozwiązania w nowej ustawie o ustroju sądów powszechnych, to jakikolwiek oblig.

Otóż nie. Co więcej, będzie osłabiał nieusuwalność prokuratorską. Żadne gwarancje ustawowe w stylu zakazu przenoszenia prokuratora na inne miejsce służbowe bez jego zgody nie będą niczego uniemożliwiały. Wystarczy jedna kosmetyczna zmiana, np. taka, że to prokurator krajowy uznaniowo wyznacza nowe miejsca służbowe, a winda degradacyjno-awansowa ruszy.

Lustrzane odwzorowanie rozwiązań sędziowskich to także zarzucenie koncepcji zrównoważonego przebiegu kariery prokuratorskiej. Przyjmując, że nowe regulacje pozostawią prokuratury regionalne, przyjęcie rozwiązania umożliwiającego awans prokuratora powszechnej jednostki prokuratury wykonującego czynności służbowe w prokuraturze rejonowej po przepracowaniu ośmiu lat od razu na miejsce służbowe w prokuraturze regionalnej nie można uznać za słuszne i uzasadnione. Jeszcze gorzej będzie z chwilą zniesienia prokuratur regionalnych. Wtedy zainteresowany od razu z „rejonu” teleportuje się do prokuratury najwyższego szczebla. Bez znaczenia, czy będzie to Prokuratura Generalna czy Krajowa.

Kolejny aspekt to pozytywna motywacja do rozwoju, stymulująca decyzje prokuratorów do zmiany miejsca wykonywania czynności, niejednokrotnie wiążąca się także ze zmianą miejsca zamieszkania. Przy przyjęciu, że jedynym faktorem różnicującym wysokość wynagrodzeń prokuratorskich będzie staż pracy w służbie, nie będzie, zdaniem autora, chętnych do awansu skutkującego dojazdami czy zmianą miejsca zamieszkania. Nie rozwiąże tego jakikolwiek tymczasowy dodatek, który nie będzie wpływał na wysokość wymiaru stanu spoczynku. Już dzisiaj przełożeni prokuratorów prokuratur regionalnych błyskawicznie awansowanych w latach 2016–2023, dostają na biurko wnioski z prośbą o stałą delegację do wielkomiejskich prokuratur rejonowych (oczywiście z zachowaniem wynagrodzenia prokuratora prokuratury regionalnej). Wynika to, jak się wydaje, z trafnej własnej samooceny co do posiadanych kompetencji w przedmiocie równoległego prowadzenia od kilku do kilkunastu spraw o dużym stopniu zawiłości, gdzie te najmniej obszerne liczą po kilkadziesiąt tomów materiału dowodowego.

W aktualnych realiach prokuratorzy z małych jednostek, w szczególności oddalonych od siedzib prokuratur okręgowych, nie wyrażają zgód na delegacje do wydziałów śledczych bądź przestępczości gospodarczej, przyjmując, że kosztów takiej delegacji (zarówno osobistych, jak i finansowych) nie kompensuje wyższe wynagrodzenie, zwłaszcza przy uwzględnieniu rozległości i skomplikowania powierzanych im zadań. Czy wobec tego brak istotnego zróżnicowania wynagrodzeń prokuratorów o jednolitym statusie, wykonujących czynności w jednostkach różnego szczebla, zachęci oskarżycieli do prowadzenia kilku bądź kilkunastu bardzo skomplikowanych śledztw w miejsce nadzorowania kilkudziesięciu relatywnie prostych dochodzeń? Można mieć wątpliwości.

Pozostaje jeszcze jeden równie ważny problem. Co z regulacjami przejściowymi? Co z prokuratorem likwidowanej jednostki, legitymującym się kilkunastoletnim stażem np. w prokuraturze okręgowej, który zostanie przeniesiony na miejsce służbowe w prokuraturze rejonowej i zaraz potem przejdzie w stan spoczynku z uwagi na osiągnięty wiek emerytalny? Otrzyma świadczenie wyliczone w oparciu o stawkę przewidzianą dla prokuratora powszechnej jednostki prokuratury (uwzględniającą jedynie staż jego pracy), które będzie ekwiwalentne świadczeniu prokuratora prokuratury rejonowej z takim samym stażem? Rewolucja w systemie będzie musiała przewidywać określenie stanowisk równorzędnych i naliczanie świadczeń na tych samych zasadach, bo w przeciwnym wypadku liczne wnioski o przejście w stan spoczynku, a potem spory sądowe będą murowane.

Jednolity status prokuratora? Nie tędy droga

Nie ulega wątpliwości, że reforma prokuratury, tak strukturalna, jak i kadrowa, jest niezbędna. Zarówno masowe delegacje, jak i podwojone stany kadrowe prokuratur regionalnych oraz Prokuratury Krajowej należy znacząco ograniczyć. Kompetentni i zmotywowani (także finansowo) prokuratorzy wyższych szczebli powinni przejąć główny ciężar prowadzenia skomplikowanych śledztw.

Równolegle jednak należy zadbać o ich nieusuwalność. Przy braku perspektyw na umieszczenie prokuratury w konstytucji działania te muszą gwarantować realną niezależność (podobną do tej zapewnionej europejskim prokuratorom delegowanym). Rezygnacja z aktualnego modelu stanowiskowego na rzecz jednolitego statusu prokuratorskiego nieusuwalność tę niestety znacząco osłabia. Pozostaje tylko pytanie: po co dla realizacji niezbędnych zmian systemowych obierać właśnie tę drogę?