Jakub Olipra: Jak zatrzymać rolnicze protesty?

Przez Unię Europejską przetacza się fala protestów rolniczych. Po raz pierwszy mają one tak szeroki zasięg geograficzny. Powstaje pytanie, jak uspokoić nastroje wśród europejskich rolników.

Choć postulaty rolników są zróżnicowane w zależności od kraju, to elementem wspólnym protestów jest sprzeciw wobec strategii Europejskiego Zielonego Ładu (EZŁ). W części krajów, m.in. w Polsce, jest to również sprzeciw wobec importu artykułów rolno-spożywczych z Ukrainy.

Istotnym elementem jest także próba zwrócenia uwagi na dochodowość produkcji rolnej, która wyraźnie obniżyła się w ostatnich miesiącach. Dobrze widać to na przykładzie ceny pszenicy, która spadła znacząco poniżej poziomów sprzed pandemii, podczas gdy koszty życia z uwagi na wysoką inflację w ostatnich kwartałach istotnie się zwiększyły.

Warto jednocześnie zauważyć, że rolnicy nie byli w stanie zbudować dużego bufora oszczędności w warunkach wysokich cen surowców rolnych, ponieważ zwiększeniu stawek towarzyszył wzrost cen środków produkcji dla rolnictwa, w szczególności nawozów.

Niemożliwa trójca

Komisja Europejska (KE) stoi obecnie przed skomplikowanym problemem decyzyjnym, ponieważ próbuje realizować trzy cele, które jednocześnie nie są możliwe do osiągnięcia. Są to: wprowadzenie EZŁ w rolnictwie, zahamowanie spadku realnych dochodów rolników oraz utrzymanie relatywnie niskich (względem innych dóbr konsumpcyjnych) cen żywności. Kombinacje dostępnych scenariuszy można przedstawić następująco:

1. KE może wprowadzić EZŁ w rolnictwie w obecnym kształcie, utrzymać relatywnie niskie ceny detaliczne żywności, ale kosztem zubożenia rolników. Na taki scenariusz, który de facto próbowała realizować KE, nie zgadzają się jednak rolnicy, czemu wyraz dają w największej od lat fali protestów.

2. KE może wprowadzić EZŁ i utrzymać realne dochody w rolnictwie na niezmienionym poziomie poprzez silne zwiększenie dotowania rolnictwa z podatków (co pośrednio doprowadziłoby do wzrostu cen żywności) lub izolację unijnego rynku żywności od importu (co bezpośrednio spowodowałoby wzrost cen żywności). Uwzględniając spadający udział rolnictwa w PKB i w zatrudnieniu, trudno byłoby jednak uzasadnić znaczący wzrost wydatków na rolnictwo w unijnym budżecie. Z kolei zamknięcie unijnego rynku przez importem uderzałoby w zasady WTO i bilateralne porozumienia handlowe podpisywane w ostatnich latach przez UE.

3. KE może zrezygnować z wprowadzenia EZŁ w rolnictwie w obecnym kształcie, a przez to utrzymać realne dochody rolników na niezmienionym poziomie oraz relatywnie niskie ceny żywności, co oznaczałoby utrzymanie status quo w unijnym rolnictwie. Trudno jednak wyobrazić sobie takie rozwiązanie, uwzględniając presję polityczną w UE w obszarze neutralności klimatycznej.

Co z Zielonym Ładem

Wiele wskazuje zatem, że KE będzie próbowała uspokoić nastroje wśród rolników poprzez złagodzenie lub derogację części regulacji w ramach EZŁ. Przykładowo KE wycofała się już z próby ograniczenia stosowania środków ochrony roślin i odłożyła na rok obowiązek ugorowania gruntów ornych. KE zapowiedziała również wprowadzenie ilościowych ograniczeń w imporcie drobiu, jaj i cukru z Ukrainy.

Jednocześnie nic nie wskazuje na plany zwiększenia finansowania rolnictwa. Podejmowane obecnie działania mają jednak charakter doraźny i nie stanowią stabilnego rozwiązania problemów zgłaszanych przez rolników. Stwarza to ryzyko ponownego nasilenia protestów rolniczych, jeśli regulacje związane z EZŁ będą wdrażane w przyszłości lub presja ze strony importu z Ukrainy na unijnym rynku artykułów rolno-spożywczych ulegnie nasileniu.

Uwzględniając przedstawione wyżej ograniczenia, stabilnym rozwiązaniem wydaje się rozwiązanie kompromisowe polegające na istotnej rewizji strategii EZŁ, modyfikacji polityki handlowej UE w obszarze artykułów rolno-spożywczych oraz wprowadzenie kombinacji działań na rzecz poprawy dochodów rolników względem innych grup zawodowych.

Odnosząc się do rewizji strategii EZŁ, kluczowe jest znalezienie takiego sposobu na ograniczenie negatywnego wpływu rolnictwa na klimat, aby jednocześnie nie doprowadzić do spadku jego wydajności. W miejsce mniejszych nadwyżek eksportowych ze strony UE pojawią się artykuły rolno-spożywcze z takich krajów jak Rosja, Argentyna czy Brazylia, gdzie wymagania dotyczące ochrony środowiska naturalnego są o wiele niższe.

Tym samym strategia EZŁ zakładająca spadek produkcji rolnej w UE nie rozwiązuje problemu negatywnego wpływu rolnictwa na klimat, lecz eksportuje go do krajów trzecich, ostatecznie prowadząc do jeszcze większej presji światowego rolnictwa na środowisko naturalne. Z tego powodu środki przeznaczone na EZŁ powinny być skierowane w pierwszej kolejności na przesunięcie bariery technologicznej w rolnictwie i znalezienie wydajnych metod zrównoważonej produkcji rolnej. I dopiero później powinny być podejmowane działania mające na celu wdrożenie wypracowanych rozwiązań na szeroką skalę.

W warunkach wdrażania wyższych wymagań względem unijnych rolników konieczna jest ochrona ich konkurencyjności cenowej względem importu. Nie musi oznaczać to zamykania granic czy podnoszenia ceł. Można zapewnić taką ochronę poprzez wprowadzenie ograniczeń pozataryfowych, które wymuszać będą na eksporterach żywności do UE spełnienie takich samych wymogów, jakie spełniać muszą unijni rolnicy (nie tylko w obszarze bezpieczeństwa żywności, ale również w obszarze dobrostanu zwierząt czy też ograniczania negatywnego wpływu rolnictwa na klimat).

Takie rozwiązanie nie tylko chroniłoby unijnych rolników przed nierównymi zasadami konkurencji, ale promowałoby również eksport dobrych praktyk w obszarze zrównoważonego rolnictwa do krajów chcących handlować z UE.

Jak poprawić dochody rolników

W kwestii poprawy sytuacji ekonomicznej rolników możliwe są dwa rozwiązania. Technicznie najprostsze wydaje się podniesienie dopłat bezpośrednich dla rolnictwa. Natomiast nie jest to rozwiązanie optymalne.

W największym skrócie, zadaniem dopłat bezpośrednich jest zahamowanie odpływu osób zatrudnionych w rolnictwie do innych sektorów gospodarki, gdzie wydajność, a w konsekwencji wynagrodzenia, które są funkcją wydajności, rosną szybciej. W ten sposób w latach dynamicznej industrializacji w Europie chciano zapewnić utrzymanie potencjału produkcyjnego w rolnictwie, a w konsekwencji zachować bezpieczeństwo żywnościowe.

W świetle pozrywanych łańcuchów dostaw podczas pandemii czy też wybuchu wojny w Ukrainie nie ma wątpliwości, że bezpieczeństwo żywnościowe jest integralną częścią bezpieczeństwa kraju. Warto jednak pamiętać, że fundamentem bezpieczeństwa żywnościowego nie jest ogół gospodarstw rolnych lecz tzw. gospodarstwa towarowe, czyli duże gospodarstwa, które generują nadwyżki żywnościowe na sprzedaż. Warto podkreślić, że gospodarstwa te są rentowne nawet bez dopłat bezpośrednich, przy czym nie uciekają one od problemu nierówności dochodowych pomiędzy sektorem rolniczym a pozarolniczym.

Wnioskując po relacjach medialnych z protestów, można jednocześnie odnieść wrażenie, że wśród protestujących dominują właśnie rolnicy towarowi. Z tego powodu skutecznym i jednocześnie neutralnym budżetowo rozwiązaniem byłaby zmiana sposobu rozdysponowania środków unijnych i skoncentrowanie ich na wsparciu gospodarstw towarowych.

Aby podjąć taką decyzję i znaleźć dla niej poparcie polityczne i społeczne, należy zrozumieć, że nie jesteśmy w stanie dłużej utrzymać obecnej struktury rolnictwa z dużym udziałem małych gospodarstw. Z wyzwaniami związanymi z ograniczaniem negatywnego wpływu rolnictwa na klimat czy konkurencją ze strony Ukrainy mają szansę poradzić sobie jedynie gospodarstwa, które osiągają wystarczająco duże efekty skali.

Drugie rozwiązanie polegałoby na ingerencji polityki gospodarczej i zmniejszeniu koncentracji podmiotów, a w konsekwencji zwiększeniu konkurencji na odcinkach łańcucha dostaw sąsiadujących z rolnikami.

Badania z tego obszaru wskazują, że obecny poziom koncentracji jest nieefektywny zarówno z punktu widzenia rolników, jak i samych konsumentów (na szczególną uwagę zasługują tutaj badania Jennifer Clapp z University of Waterloo). Choć w działaniach polityki gospodarczej widać w ostatnich latach próby ochrony rolników przed wykorzystywaniem przewagi kontraktowej przez sąsiednie ogniwa łańcucha dostaw, wiele wskazuje, że bez zmniejszenia stopnia koncentracji działania te nie przyniosą w długim okresie oczekiwanych rezultatów.

Jednocześnie z punktu widzenia Polski, gdzie interesy polskiego sektora rolno-spożywczego są często odmienne niż interesy pozostałych krajów Unii Europejskiej, konieczne jest stworzenie strategii zakładającej scenariusz rosnącej współpracy gospodarczej lub integracji Ukrainy z UE.

Należy mieć świadomość, że status quo w polskim sektorze rolno-spożywczym w perspektywie najbliższej dekady jest nie do utrzymania. Ukraina konkuruje z nami w tym samym segmencie, czyli produktów bez rozpoznawalnych marek o relatywnie dobrym stosunku jakości do ceny. Uwzględniając przewagi Ukrainy pod względem warunków naturalnych dla rolnictwa czy też o wiele niższych kosztów pracy, tej konkurencji nie jesteśmy w stanie wygrać.

W tej sytuacji musimy szukać rozwiązań, które pozwoliłyby polskiemu sektorowi rolno-spożywczemu awansować w łańcuchu tworzenia wartości na unijnym rynku żywności, np. poprzez przetwórstwo surowców rolnych z Ukrainy, czy pośrednictwo w handlu.

Ostatni moment na reformy

Jednocześnie jest to ostatni moment na przeprowadzenie reform polskiego rolnictwa, które rozwiązałyby problem przerostu zatrudnienia w rolnictwie (przy czym w znacznym stopniu fikcyjnego, czego nie uwzględniają statystyki) i przyspieszenia konsolidacji ziemi rolnej, co istotnie podniosłoby jego konkurencyjność.