Jak prawidłowo zmienić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawana na podstawie przepisu art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.).

„Art. 20. 1. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi."

Zmiana takiej uchwały organu samorządu terytorialnego, jak i każdego innego aktu normatywnego organów administracji publicznej adresowanego do szerokiego kręgu odbiorców, podlega ustalonym zasadom tworzenia prawa.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej"

(DzU nr 100, poz. 908) [ZTP]

W zbadanym przed przystąpieniem do pisania niniejszego artykułu dorobku legislacyjnym niektórych gmin z ostatnich miesięcy w dziedzinie zmian miejscowego planu zagospodarowania napotkałem dwie metody dokonywania tych zmian stosowane przez organy samorządu, polegające na wydawaniu uchwał w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania, które albo ustalają nowy plan (lub jego część), albo dokonują zmian w uchwałach przyjętych wcześniej. Te ostatnie interesują mnie szczególnie, gdyż pozwolą naszkicować trudną problematykę technik prawodawczych w zakresie nowelizacji aktu prawa miejscowego.

Pierwsza uwaga, jaka nasuwa się w odniesieniu do takich uchwał zmieniających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dotyczy już ich tytułów. Jeżeli w paragrafie pierwszym uchwały pojawia się zwrot: „W uchwale Rady Miejskiej w P. (...) wprowadza się następujące zmiany:", to tytuł nie może brzmieć:

„UCHWAŁA Nr 1156/XXXIX/2013

RADY MIEJSKIEJ W P.

z dnia 23 października 2013 r.

w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części miasta P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr 418/XVIII/2003 z 18 dnia grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. ...), zmienionego Uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr 465/XIX/2012 z 14.03.2012 obejmującej obszar działek (...)"

Prawidłowo sformułowany tytuł tej uchwały powinien mieć brzmienie:

„UCHWAŁA Nr 1156/XXXIX/2013

RADY MIEJSKIEJ W P.

z dnia 23 października 2013 r.

zmieniająca uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr 418/XVIII/2003" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P.

Zgodnie bowiem z § 120 ZTP tytuł aktu w oddzielnych wierszach zawiera określenie rodzaju aktu, nazwę organu wydającego akt, datę i przedmiot aktu. Tu przedmiotem jest zmiana uchwały Rady Miejskiej w P. i taka informacja wystarczy do zidentyfikowania aktu zmienianego.

Kolejny, z reguły wadliwy, element uchwał to określenie podstawy prawnej. W listopadowym numerze dodatku „Administracja" pisałem, jak powinna brzmieć prawidłowo sformułowana podstawa prawna uchwały, dlatego tylko przypomnę, że nie ma potrzeby powoływania się na art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 i następne ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystarczające i całkowicie poprawne jest powołanie się na art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewłaściwe, w mojej ocenie, jest też wkładanie do podstawy prawnej uchwały informacji o fakcie wykonywania przez jej uchwalenie innej uchwały (np. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy). Ta informacja, jeżeli rzeczywiście jest istotna, powinna się znaleźć w paragrafie pierwszym uchwały zmieniającej razem ze stwierdzeniem nienaruszenia przez projekt zmian ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wówczas zmiany będą wymienione w paragrafie drugim uchwały.

ZMIANY CZĘŚCI TEKSTOWEJ UCHWAŁY

Przepis zawierający zmiany do uchwały musi mieć ściśle określoną konstrukcję. Jeżeli zmiany dotyczą więcej niż jednego przepisu uchwały nowelizowanej, wymienia się je w punktach oznaczanych cyfrą arabską z półnawiasem po jej prawej stronie i zakańcza średnikiem (oczywiście ostatni punkt zakończymy kropką):

1) ...;

2) ...;

3) ... .

Nieprawidłowe jest oznaczanie poszczególnych zmian jako ustępy (cyfra arabska z kropką po jej prawej stronie), a to praktyka bardzo często stosowana przez autorów projektów uchwał organów samorządu terytorialnego. Spotkałem się również z umieszczaniem poszczególnych zmian uchwały nowelizowanej w oddzielnych paragrafach uchwały nowelizującej, co jest zupełnym kuriozum (!).

Zasadą jest, że każdy punkt noweli zawiera zmiany do jednego paragrafu uchwały nowelizowanej. Tych zmian w ramach poszczególnych przepisów uchwały nowelizowanej może jednak być wiele, w zależności od tego, jak skomplikowany jest zmieniany przepis.

PRZYKŁAD:

Załóżmy, że jeden z paragrafów uchwały nowelizowanej zbudowany jest z trzech ustępów, z czego ustęp trzeci polega na wyliczeniu i zawiera siedem punktów. Zmiany to:

– nowe brzmienie ust. 1 i 2 oraz

– w ust. 3 nowe brzmienie zdania poprzedzającego wyliczenie, dodanie pkt 2a, uchylenie pkt 4 i nowe brzmienie pkt 5.

Przepis nowelizujący wygląda zatem następująco:

§1. W uchwale nr ...... / ....... / 2007 Rady Miejskiej w M. z dnia ....... 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. (Dz. Urz. Woj. ........ Nr ......, poz. ......) wprowadza się następujące zmiany:

1) ...;

2) ...;

3) w § 4:

a) ust. 1 i 2 otrzymują brzmienie:

"1. ......................................................................................................

2. ......................................................................................................",

b) w ust. 3:

– zdanie poprzedzające wyliczenie otrzymuje brzmienie:

„........................................................................................................ .",

– po pkt 2 dodaje się pkt 2a w brzmieniu:

„2a) ................................................................................................ ,",

– uchyla się pkt 4,

– pkt 5 otrzymuje brzmienie:

„5) ...................................................................................................,";

Kolejne zmieniane jednostki redakcyjne przepisu uchwały znajdują się w przypisanych sobie jednostkach redakcyjnych przepisu zmieniającego. W przedstawionym przykładzie w punkcie zmienia się paragraf. Wchodzące w jego skład ustępy zmienia się w literach, przy czym zmianę dwóch następujących po sobie ustępów polegającą na tym samym zabiegu legislacyjnym (tu: nadanie nowego brzmienia) umieszcza się w jednej literze, a nowe brzmienie ustępów zamyka się w jednym cudzysłowie. W ramach jednego z ustępów dokonano zmian punktów – te zmiany ujęto w kolejne jednostki redakcyjne nowelizacji, jakimi są tire (franc. tiré – myślnik). Zarówno litery, jak i tire kończą się przecinkami (ostatnie w punkcie – średnikiem, a jeżeli to ostatni punkt w paragrafie – kropką)

Zachowanie takiego porządku jest niezbędne np. dla ułatwienia pracy przy sporządzaniu tekstu ujednoliconego, a zwłaszcza jednolitego tekstu uchwały zmienianej. Bałagan w uchwałach nowelizujących spowoduje, że nie da się w tekście jednolitym prawidłowo opisać poszczególnych zmian w odnośnikach do poszczególnych przepisów, a to one właśnie tworzą tę pożądaną warstwę informacyjną tekstu jednolitego.

Rzadko, ale zdarza się, że cała zmiana części tekstowej uchwały polega na nowelizacji jednego jej przepisu.

PRZYKŁAD:

Jeżeli zmiana dotyczy nadania nowego brzmienia całemu paragrafowi, to sprawa jest prosta – przepis nowelizujący brzmi:

§1. W uchwale nr ... / ... / 2007 Rady Miejskiej w M. z dnia ... 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. (Dz. Urz. Woj. ......... Nr ............, poz. .........) § 4 otrzymuje brzmienie: „§ 4. ....................................................................................................... ."

PRZYKŁAD:

Może jednak w ramach jedynego nowelizowanego przepisu wystąpić więcej zmian (np. do różnych ustępów lub punktów). Załóżmy, że zmieniany jest tylko jeden przepis (nasz przykładowy § 4), ale zmianie ulegają te same jednostki redakcyjne, co w przykładzie przedstawionym powyżej.

Wówczas przepis zmieniający brzmi:

§1. W uchwale nr ... / ... / 2007 Rady Miejskiej w M. z dnia ....... 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. (Dz. Urz. Woj. .......... Nr ........., poz. .......) w § 4 wprowadza się następujące zmiany:

1) ust. 1 i 2 otrzymują brzmienie:

"1. ............................................................................................................ .

2. .......................................................................................................... .";

2) w ust. 3:

a) zdanie poprzedzające wyliczenie otrzymuje brzmienie:

„........................................................................................................ .",

b) po pkt 2 dodaje się pkt 2a w brzmieniu:

„2a) ................................................................................................... ,",

c) uchyla się pkt 4,

d) pkt 5 otrzymuje brzmienie:

„5) .......................................................................................................... ,".

Jak łatwo zauważyć, wartość i kolejność jednostek redakcyjnych w przepisie nowelizującym nie ulega zmianie. Różnica polega na tym, że punkty przepisu nowelizującego zawierają zmiany do ustępów przepisu nowelizowanego, a litery przepisu nowelizującego – punkty przepisu nowelizowanego. Tego modelu nie można jednak zastosować w sytuacji, gdy zmianie ulega jeden przepis i załącznik do uchwały nowelizowanej. Mamy bowiem wówczas do czynienia z dwiema zmianami tej uchwały.

ZMIANY ZAŁĄCZNIKÓW DO UCHWAŁY

Dla poprawności legislacyjnej uchwał zmieniających uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy ważne jest też prawidłowe opisanie zmiany załączników do uchwały nowelizowanej.

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym część graficzna planu i wymagane rozstrzygnięcia (np. w kwestii uwag) stanowią załączniki do uchwały.

WAŻNE:

Załączniki do uchwały zawsze są jej integralną częścią, podobnie jak załączniki do rozporządzenia czy ustawy są integralną częścią tych aktów normatywnych, a załączniki do umowy w obrocie cywilnoprawnym zawsze są integralną częścią danej umowy.

Z reguły zmianom w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego towarzyszy ich odzwierciedlenie w części graficznej, czyli mówiąc wprost, trzeba zmienić rysunek będący załącznikiem do uchwały nowelizowanej.

PRZYKŁAD

ŹLE

3) wprowadza się zmianę załącznika nr 1 stanowiącego rysunek planu w granicach obszaru oznaczonego symbolem 47/UW obejmującego działki ozn. nr ew. 44 i 45/4 z obrębu 63, którego zmienione granice przedstawia rysunek planu w skali 1:1000, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

DOBRZE

Jeżeli zmienia się np. trzy załączniki o numerach 1, 4 i 6, to w przepisie nowelizującym wskazuje się ich umieszczenie odpowiednio w załącznikach nr 1, 2 i 3 do uchwały nowelizującej. W tym przypadku nie podaje się na znowelizowanych załącznikach ich numerów sprzed nowelizacji. Legislator sporządzający tekst ujednolicony lub jednolity tekst uchwały będzie wiedział, które załączniki ma zastąpić nowymi.

PRZEPISY PRZEJŚCIOWE I KOŃCOWE UCHWAŁ NOWELIZUJĄCYCH

Standardem jest zamieszczanie w uchwałach nowelizujących przepisu, który zawiera informację oczywistą i przez to zbędną, w dodatku sformułowanego w sposób urągający wszelkim zasadom porządnej legislacji:

TAK NIE WOLNO!

§ 2. Integralnymi częściami uchwały są: 1) rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

Autor uchwały stosuje wyliczenie tam, gdzie do przedstawienia ma jedną pozycję – to pierwszy błąd. W takim przypadku treść przepisu to po prostu zdanie bez wyliczenia. Drugi błąd to samo zamieszczenie w uchwale przepisu stanowiącego o fakcie oczywistym, że załącznik do uchwały jest jej integralną częścią.

Zbędny jest również przepis stanowiący, że postanowienia uchwały zmienianej, które nie podlegały nowelizacji, pozostają bez zmian. To kolejne stwierdzenie faktu, które nie wymaga regulacji ani odrębnego podkreślenia.

TAK NIE WOLNO!

§ 3. Pozostałe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr 418/XVIII/2003 z dnia 18 grudnia 2003 r (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr ... poz. ... z dnia ... 2004 r. ) zmienionego Uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr 465/XIX/2012 z dnia 14.03.2012 pozostają bez zmian.

Dodatkowo zwraca uwagę nieprawidłowy sposób zapisywania adresów publikacyjnych uchwał, w których zupełnie niepotrzebnie podaje się datę wydania dziennika urzędowego.

***

Nie jest łatwo poprawnie zbudować piramidę przepisów nowelizujących, tak by zachować hierarchę przepisów nowelizowanych i utrzymać ład w ramach poszczególnych zmian, ale wysiłek legislatora zostanie doceniony przez adresatów przepisów, a także komentatorów prawa miejscowego. Dużo łatwiej też powoływać się na przepisy uchwał nowelizujących, gdy są one napisane zgodnie z ZTP, a to – jak już kiedyś powiedziałem – jest niezbędne w postępowaniach przed sądami i organami administracji zarówno stronom tych postępowań, jak i ich pełnomocnikom, a także samym sędziom i organom administracji. Prawo to jedna z tych dziedzin, w których forma ważnością dorównuje treści.

W przypadku uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca postarał się o zapewnienie organom samorządu gminnego pomocy prawnej, w tym również i legislacyjnej, służb prawnych wojewodów, nakazując w art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójtom, burmistrzom i prezydentom miast przedstawiać wojewodom uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa.

Autor jest naczelnikiem Wydziału Tekstów Jednolitych i Analiz Techniki Prawodawczej w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu

Budżet Państwa Zadania Samorządu Nieruchomości