Rewolucja w geodezji a ład prawny gruntów

Kluczowym czynnikiem wzrostu gospodarczego są inwestycje budowlane. Aby budować, trzeba posiadać ziemię. Budowa domów, autostrad i dróg, kolei, rurociągów, sieci energetycznych, telekomunikacyjnych, gazowych, wodociągowych, kanalizacji i innych obiektów, nawet takich jak altanka na działce, wymaga wiedzy, gdzie przebiegają granice własności ziemi.

Tymczasem tematyka katastralna jest w Polsce mało popularna, co więcej – samo słowo „kataster" wzbudza w znacznej części społeczeństwa negatywne konotacje i reakcje. Dlaczego? Przecież kataster jest faktycznie (wraz z księgami wieczystymi) instrumentem państwa wprowadzającym ład i porządek w kwestiach dotyczących praw do gruntów i zasięgu tych praw.

Istotną przyczyną jest z pewnością niefortunna wypowiedź wiceministra finansów z początku lat 90. o podatku katastralnym (10 proc. podatku od wartości nieruchomości). Ta wypowiedź zadziałała niezwykle skutecznie – temat katastralny „znikł" z pola widzenia polityków na dziesięciolecia. W efekcie ładu prawnego gruntów nie ma do dziś. Jego brak w znacznym stopniu wpłynął na obniżenie sprawności budowlanych procesów inwestycyjnych i będzie w przyszłości konsekwentnie hamował przebieg tych procesów. To przekłada się wprost na ograniczenie tempa wzrostu gospodarczego.

Granice chronione katastrem

Ład prawny gruntów to uporządkowany przebieg chronionych przez państwo granic własności gruntów, tj.

a) ?uregulowane są tytuły prawne i uregulowane granice własności gruntów,

b) ?państwo chroni te granice (obowiązek będący następstwem zapisów art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) przez urzędowe potwierdzanie praw i granic własności oraz zagwarantowanie możliwości odtworzenia granic w przypadku ich zatarcia bądź naruszenia,

c) ?istnieje świadomość prawna społeczeństwa w odniesieniu do obowiązków i uprawnień właścicieli oraz do obowiązków państwa w zakresie ochrony praw własności gruntów.

Kataster to kluczowy instrument utrzymania ładu prawnego gruntów. Krótko mówiąc, jest to urzędowy spis gruntów składający się z map określających przebiegi granic własności i rejestrów opisujących najważniejsze cechy gruntów. Głównym pozytywnym skutkiem istnienia ładu, poza ochroną własności, jest zwiększenie sprawności procesów inwestycyjnych, wzrost bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami oraz pewności inwestowania. Warto podkreślić, że brak ładu utrudnia tworzenie planów zagospodarowania przestrzennego mających istotny wpływ na realizację procesów inwestycyjnych.

Kataster jest narzędziem usprawnienia funkcjonowania administracji publicznej. Wydawane z katastru zaświadczenia umożliwiają dokonywanie czynności administracyjnych i cywilnoprawnych dotyczących zarówno posiadania gruntów oraz dysponowania nimi, jak i czynności oraz zdarzeń na gruntach wymagających potwierdzenia tytułu prawnego i zasięgu prawa własności. Dane o gruntach i ich stanie prawnym są niezbędne w olbrzymiej części postępowań administracyjnych – pojęcie gruntu i/lub nieruchomości przywołuje w swoich zapisach ponad 370 ustaw.

Obecnie żaden z warunków istnienia ładu prawnego nie jest spełniony. Tytuły prawne (zadanie ksiąg wieczystych) są po części nieaktualne, księgi wieczyste nie obejmują wszystkich nieruchomości, oznaczenie gruntów w księgach wieczystych jest obarczone wadami (dział ksiąg opisujący przedmiot własności, w odróżnieniu od pozostałych działów, nie jest objęty rękojmią). Prawa do gruntów wykazane w funkcjonującej w Polsce ewidencji gruntów i budynków odbiegają w znacznym stopniu od praw wpisanych w księgach wieczystych. Dane o granicach zawarte w rejestrach i mapach tej ewidencji są niemiarodajne, część z nich jest źle udokumentowana bądź nieudokumentowana wcale. W tych warunkach odtworzenie czy ustalenie granic w terenie jest czynnością złożoną i długotrwałą. Jest to szczególnie widoczne przy realizacji kluczowych dla gospodarki inwestycji infrastrukturalnych.

Kto się tym zajmuje

Geodezją i mapami (kartografią) zajmuje się w Polsce służba geodezyjna i kartograficzna. Jest to praktycznie „organizacja bez struktur", zajmującą się głównie informatyzacją usług i danych przestrzennych. Jej kluczowa część: powiatowa administracja geodezyjna i kartograficzna (zorganizowana w postaci wydziałów w starostwach powiatowych) – niezależna, nieskoordynowana, niedofinansowana – obciążona jest olbrzymią ilością zadań. Jednym z nich jest prowadzenie ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja ta, wprowadzona dekretem w 1955 r. w miejsce istniejącej wówczas instytucji katastru, została całkowicie podporządkowana celom ówczesnego ustroju państwa i bardzo szybko utraciła wszelkie atrybuty katastru, w szczególności wiarygodność wpisów i ich zgodność z księgami wieczystymi oraz z faktycznym stanem na gruncie. Obecnie funkcjonowanie ewidencji gruntów i budynków regulowane jest ustawą – Prawo geodezyjne i kartograficzne z maja 1989 roku. Ustawa ta zdeprecjonowała ewidencję gruntów i budynków, eksponując przede wszystkim zadania z zakresu geodezji i kartografii. Kilkadziesiąt (!) razy zmieniana (ostatnio 12 lipca dołożono 50 stron przepisów, przygotowanych w pośpiechu, wprowadzając je bez vacatio legis) jest aktem, w oparciu o który ład prawny gruntów na pewno nie zostanie w Polsce ustanowiony. Ustawa ta oraz przepisy wykonawcze do niej, które stosować muszą powiaty, są zawarte na ponad 1800 (!) stronach zawierających mnóstwo niezdefiniowanych pojęć i pełnych technicznego żargonu. Przeczytanie ze zrozumieniem obszernych, niedbale skonstruowanych przepisów, nie mówiąc o możliwości realizacji przez urzędników zadań zgodnie z tymi przepisami, jest praktycznie niemożliwe.

Jakie są efekty

Przy braku porządku w zakresie rejestracji praw i granic własności ich ochrona jest mało skuteczna. Zmiany tego stanu nie ułatwia brak poszanowania znaków granicznych w Polsce. Znaki te ma się za nic. Przypadki, że rolnicy je wyrywają, budowlańcy usuwają, właściciele wyrzucają lub przesuwają (ignorując ustawowy obowiązek ich ochrony), nie należą do rzadkości. Policja uznaje naruszenie granicy za rzecz mało ważną, prokuratorzy nie zawracają sobie głowy takimi „drobnymi" sprawami. Przykład idzie z góry: administracja rządowa i samorządy do dziś nie uregulowały praw – i ich granic – do wielu posiadanych gruntów. Najlepszym przykładem jest bałagan z gruntami pod drogami. Kolejną kwestią jest brak gwarancji należytej jakości wykonania prac mierniczych przy ustalaniu granic, a także niewystarczający poziom wiedzy i praktyki znacznej części geodetów. W tym miejscu należy przypomnieć, że w okresie przedwojennym i krótko po wojnie (do 1952 r.) za ustalanie przebiegu granic odpowiadał mierniczy przysięgły, który mógł zajmować się ustalaniem przebiegu granic po długotrwałym, rzetelnym przygotowaniu do wykonywania zawodu.

Zadania administracji geodezyjnej i kartograficznej dotyczące prowadzenia map i rejestrów nie mają cech rozwiązań systemowych – najistotniejsze dla tych zadań są „akcje" modernizacji i weryfikacji danych, budowy baz danych oraz tworzenie „systemów" komputerowych. Wydawano na nie setki milionów złotych. Na kolejne działania tego typu główny geodeta kraju planuje w najbliższych latach przeznaczyć miliardy złotych. Ich celem jest zgromadzenie technicznych informacji o budynkach, lokalach, elementach sieci energetycznych, telekomunikacyjnych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, naftowych i in. – tworzy się ogólnodostępne bazy danych zawierające dane o infrastrukturze krytycznej (są to dane wrażliwe ze względu na bezpieczeństwo państwa).

Działania „akcyjne" realizują podmioty gospodarcze. Jakość wykonywanych przez te podmioty prac odbiega w znaczącym stopniu od wymaganej do budowy rządowych rejestrów publicznych, nie mówiąc o określaniu granic praw własności. Rzetelny odbiór takich prac jest praktycznie niemożliwy – są to niezwykle złożone zbiory informacji zawierające setki tysięcy liczb, dziesiątki tysięcy symboli. Jednak ze względu na zaangażowanie środków unijnych projekty takie „nie mogą się nie udać"! Taka organizacja prac gwarantuje, że rządowe rejestry, do których wprowadzane są wyniki tych prac, będą zawierały informacje niemiarodajne. Poradzono sobie, konstruując przepisy, które nakazują je modernizować (ewidencję gruntów i budynków modernizuje się od 40 lat) i cyklicznie weryfikować, z czego korzystają jedynie podmioty wykonujące te prace.

Koszty złego? funkcjonowania urzędu

Służba geodezyjna i kartograficzna jest niesprawna, generuje przepływ znacznych środków budżetowych do firm komercyjnych, biurokratyzuje czynności geodezyjne, negatywnie wpływa na przebieg procesów inwestycyjnych. Praktycznie nie jest ona w stanie wykonać w skoordynowany sposób jakiegokolwiek zadania na obszarze kraju. Zamiast koncentrować się na utrzymaniu fundamentalnych dla państwa map i rejestrów określających zasięg praw własności, zajmuje się zbieraniem „wszystkiego" i zakładaniem oraz „prowadzeniem" rejestrów, które prowadzą (np. gestorzy sieci) lub powinny prowadzić kompetentne podmioty. Są to działania nieuzasadnione, gdyż państwo, zgodnie z zasadą pomocniczości, nie powinno w żaden sposób zastępować działań poszczególnych osób czy instytucji, które mogą i powinny realizować takie zadania, a tym bardziej przeznaczać na te działania pieniędzy podatników. Ponadto służba ta znacznym kosztem gromadzi dane o mokradłach, szuwarach, śmietnikach, rampach, murkach, bramach, furtkach, ogrodzeniach itp.!

Do wszystkiego się przyzwyczailiśmy. W efekcie nie zdajemy sobie sprawy, że powinno być inaczej, że ponosimy ogromny koszt braku czy też złego funkcjonowania instytucji państwa, że nigdy w ten sposób nie dogonimy Europy. Jeśli chcemy zwiększyć tempo wzrostu gospodarczego, musimy usprawnić przebieg procesów inwestycyjnych. Do tego niezbędne jest utrzymanie ładu prawnego gruntów. Jednak zamiast tego typu działań stosowane są obecnie metody mające cechy „zbieractwa".

Po ćwierćwieczu funkcjonowania ciągle poprawianej, PRL-owskiej ustawy należy wprowadzić nowe prawo, adekwatne do potrzeb i możliwości państwa, sprzyjające inwestorowi, wnoszące wkład w rozwój gospodarczy kraju. Administracja prowadząca rejestry rządowe nie może zajmować się „zbieractwem" i udostępnianiem niemiarodajnych informacji ani wykonywaniem zadań wykraczających poza posiadane kompetencje. W następstwie nowego prawa właściwie zorganizowana administracja powinna prowadzić kataster spełniający funkcję instrumentu państwa do utrzymania ładu prawnego gruntów.

Potrzebna jest nie tylko nowa ustawa, ale i nowy urząd

Administracja jest organizacją mało efektywną. A ocena społeczna jej działań jest w przeważającym stopniu negatywna. Od 1989 r. podejmowane były (i są nadal) czynności przebudowy państwa, jego instytucji i struktur celem podniesienia jego sprawności. Działania te nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Należy zatem uznać, że w administracji niezwykle potrzebna jest innowacyjność. Przy czym nie może się ona sprowadzać jedynie do informatyzacji, lecz przede wszystkim do sposobu organizacji, określania miejsca w procesach zachodzących w państwie oraz do sposobu konstruowania struktur.

Administracja powinna być objęta narodowym systemem innowacji (jakikolwiek będzie jego kształt) oraz poddana istotnym procesom doskonalenia, gdyż jej usprawnienie w sposób trwały i znaczący wpłynie na wzrost gospodarczy.

W wielu pracach, prezentowanych m.in. na IX Kongresie Ekonomistów Polskich (Warszawa, 2013) oraz na ?III Kongresie Katastralnym (Warszawa, 2011) czy publikowanych w prasie fachowej („Przegląd Geodezyjny" nr 3/2014), autorzy wskazują instytucję, która powinna zostać powołana dla zapewnienia w Polsce ładu prawnego gruntów –- czynnika usprawniającego proces inwestycyjny oraz funkcjonowanie znacznego obszaru administracji publicznej.

Znaczenie ochrony praw własności dla rozwoju gospodarczego podkreślają prof. Robert Cooter z University of California, Berkeley, School of Law, i prof. Thomas Ulen z University of Illinois, College of Law – autorzy „Ekonomicznej analizy prawa". Natomiast w ostatnich latach w badaniach nad wzrostem gospodarczym szczególnie akcentuje się rolę instytucji (prof. Andrzej Wojtyna z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie stwierdza, że „mimo utrzymujących się kontrowersji można przyjąć, że wśród hipotez dotyczących głębszych przyczyn wzrostu przeważa pogląd o dominującej roli instytucji").

Powołanie nowych bądź zmiana istniejących instytucji wymaga pokonania wielu przeciwności, ważne zatem, aby o tych sprawach zacząć dyskutować.