Michał Bieniak: Przepisy Apteka dla Aptekarza – estońskie nauki dla Polski

W listopadzie 2023 roku w serwisie aripaev.ee pojawił się głośny artykuł autorstwa Koita Brinkmanna „Farmaceuci siedzą na końcu strzykawki hurtowni farmaceutycznych. Stracą pracę, jeśli zaczną gadać”. W tekście czytamy: „Minęło ponad trzy i pół roku od rozpoczęcia reformy farmacji, która wywołała burzliwe debaty i groźby pod adresem państwa, a mimo to w tym czasie w Estonii nie otwarto ani jednej nowej apteki”. W 2020 roku weszła w życie estońska regulacja przypominająca naszą Aptekę dla Aptekarza (AdA). A jaka jest aktualnie sytuacja w Polsce, po ośmiu latach funkcjonowania „naszej” ustawy AdA?

Polski UOKiK ostrzegał

Rok 2017 – projekt poselskiego projektu reformującego rynek apteczny, czyli polska AdA, był oceniany w Senacie RP. Miały to być przepisy, które zbawią polski rynek aptek i usuną wszelkie rzekome patologie w polskich aptekach. 5 stycznia 2017 roku Prezes UOKiK Marek Niechciał (sygn. DPR-071-3/17/EU) na prośbę Wojciecha Murdzka, Przewodniczącego Sejmowej Komisji Nadzwyczajnej ds. Deregulacji ocenił proponowane przepisy. UOKiK nie pozostawił na projekcie poselskim suchej nitki. W ocenie Prezesa Niechciała „wprowadzanie w tak szerokim zakresie uregulowań zmniejszających swobodę konkurencji przebiegających na rynku detalicznej sprzedaży leków może prowadzić do ograniczenia powstawania nowych aptek i zmniejszania ich liczby, a w efekcie do wzrostu cen leków dla konsumentów. Prowadzić to może do sytuacji, w których w małych miejscowościach, właścicielem wszystkich aptek będzie jedna lub dwie osoby. Taki stan rzeczy może mieć negatywny wpływ na oferowane ceny produktów, co przekłada się na interes ekonomiczny konsumentów”.

Czytaj więcej:

ABC Firmy

Apteka dla aptekarza? Nierozwiązany problem branży farmaceutycznej

We wrześniu br. Trybunał Konstytucyjn...

Pro

Apteka powinna być dla pacjenta

W podsumowaniu swojej opinii Prezes UOKiK jednoznacznie wskazał, kto powinien być beneficjentem nowelizacji prawa farmaceutycznego. W swoim liście Marek Niechciał podkreślił, że ocena skutków regulacji nie uwzględniała interesów konsumentów. W piśmie możemy przeczytać, że „w uzasadnieniu projektu [AdA] zabrakło precyzyjnego wskazania, jaki wpływ projektowane regulacje zakładające ograniczenia podmiotowe, demograficzne i geograficzne w prowadzeniu aptek będą miały na ekonomiczne interesy konsumentów. W szczególności nie wskazano, jak regulacja rynku usług farmaceutycznych w Polsce wpłynie na ceny leków i ich dostępność. Nie można bowiem zapominać, kto jest nabywcami leków - także osoby ubogie. W obecnych realiach zakup leków przez te osoby wiąże się ze znacznym obciążeniem ich budżetu, zaś nawet stosunkowo niewielka różnica w cenie może być dla nich realnie odczuwalna. Jeżeli projektowana zmiana skutkować będzie podwyższeniem cen, to może przyczynić się to do powstawania sytuacji, w których pacjenci będący w złej sytuacji finansowej będą zmuszeni do rezygnowania z zakupu leków niezbędnych w procesie leczenia”.

Niestety, pomimo negatywnej opinii przed głosowaniem w Sejmie parlamentarzyści nie pokusili się o refleksję nad tymi przepisami i zostały one wprowadzone pomimo braku rzetelnej oceny skutków regulacji.

Estońska AdA

Podczas wprowadzania polskiej AdA podkreślano, że w wielu krajach europejskich są wprowadzane podobne lub identyczne regulacje. Tak było w Estonii w 2020 roku. Te regulacje wymusiły na przedsiębiorcach dostosowanie działalności aptecznej do konkretnych wymogów. Posiadaczem zezwolenia może być tylko farmaceuta lub podmiot, w którym ponad 50 proc. udziałów i dominującego wpływu musi należeć do farmaceuty. Łączenie działalności hurtowej z apteczną przez jeden podmiot jest zabronione. Niedopuszczalne są również niektóre powiązania pomiędzy podmiotami zajmującymi się działalnością hurtową i apteczną. Limit aptek dla jednego farmaceuty, tak jak w Polsce, został określony na cztery placówki (nie dotyczyło to miejscowości poniżej 4000 mieszkańców).

Nowelizacja nie wprowadzała ograniczeń geograficzno-demograficznych, bo już w 2013 roku na mocy wyroku estońskiego Sądu Najwyższego zostały one uznane za niezgodne z konstytucją. Z wyroku wynikało, że zamiast deklarowanej poprawy zaopatrzenia ludności poziom zaopatrzenia uległ pogorszeniu przez siedem lat obowiązywania ograniczeń, a najbardziej widocznym skutkiem obowiązywania ograniczeń było zamknięcie rynku dla nowych przedsiębiorców. Sąd dostrzegł również naruszenie zasady równości obywateli. Podmioty, które wcześniej były na rynku znalazły się w sytuacji korzystniejszej niż podmioty starające się na niego wejść.

Regulator zabrał głos

Efekty estońskiej AdA bardzo szczegółowo ocenił Urząd ds. Konkurencji (est. Konkurentsiamet). Wyniki kontroli wraz z wnioskami na temat estońskiego rynku aptek zostały dokładnie opisane w raporcie „Apteegireformi järelmite analüüs” („Analiza skutków reformy farmacji”) z 29 stycznia 2024 r. Raport, podobnie jak w przypadku opinii polskiego UOKiK, nie pozostawia suchej nitki na wprowadzonych regulacjach.

Według Konkurentstiamet, trzy lata po wejściu w życie regulacji AdA przedsiębiorcy prowadzący apteki przynosili głównie straty. Szczególnie było to widoczne w przypadku nowych przedsiębiorców aptecznych powstałych po 2020 r. w porównaniu do przedsiębiorców ogólnie działających wcześniej na tym rynku. Jednoznacznie, po wejściu w życie estońskiej AdA zaczęły przyspieszać wzrosty cen zakupu i sprzedaży produktów leczniczych, a rentowność całego sektora aptecznego drastycznie spadła.

W stronę koncentracji

Konkurentstiamet zbadał również, czy nastąpiły jakiekolwiek zmiany w udziałach rynkowych przedsiębiorstw działających na rynku hurtowym. Po trzech latach funkcjonowania AdA udział rynkowy Magnum Medical OÜ (największej hurtowni farmaceutycznej w Estonii) wzrósł do prawie 50 proc., znacznie przekraczając próg 40 proc., oznaczający pozycję dominującą. W tym samym czasie udział w rynku konkurenta – Tamro Eesti OÜ, również nieznacznie wzrósł. W ten sposób sytuacja konkurencyjna na poziomie hurtowym stała się jeszcze bardziej skoncentrowana. Łączne udziały rynkowe dwóch największych hurtowników przekraczają już 80 proc.

Analiza estońskiego UOKiK potwierdziła, że po wejściu w życie AdA większość aptek jest połączona w sieć i utrzymuje ścisłe relacje z hurtownikami, którzy zaopatrują je głównie poprzez współpracę franczyzową lub partnerską i inne umowy. Sieci partnerskie i stojący za nimi hurtownicy odgrywają istotną rolę w ustalaniu cen leków.

Czytaj więcej

Rynek zdrowia

Co dalej z Apteką dla Aptekarza 2.0? Szef GIF: „Beneficjentem zmian powinien być pacjent”

Główny Inspektorat Farmaceutyczny pracuje nad zmianami w prawie farmaceutycznym, które zmodyfikuj...

Miało być lepiej, nie wyszło

Według raportu zachowanie samych właścicieli aptek świadczy o tym, że założenia reformy aptecznej co do niezależności aptek od hurtowni farmaceutycznych nie zostały spełnione. Celem reformy było powstanie samodzielnie działających aptek – to się nie udało. Nawet po reformie, apteki nadal działają na warunkach ustalonych głównie przez hurtownie farmaceutyczne i franczyzodawców.

Apteka ściśle powiązana umową z hurtownikiem, nie może działać niezależnie, lecz jest ograniczona do roli pasywnego kanału sprzedaży detalicznej w obsłudze hurtownika, który sprzedał jej aptekę. Praktyka ta zapobiegła zmianom sytuacji konkurencyjnej, a stosunki sprzed reformy są de facto kontynuowane.

Estoński Urząd ds. Konkurencji po zakończeniu kontroli wydał dwa kardynalne zalecenia. Po pierwsze uznał, że konieczne jest zapewnienie niezależności aptek od hurtowni farmaceutycznych oraz od franczyzodawców, którzy są właścicielami hurtowni farmaceutycznych. Po drugie nakazał utworzenie otwartych systemów zamówień, które będą zachętą dla hurtowników, aby ze sobą konkurowali.

Wnioski dla Polski

Z analiz obu urzędów konkurencji i konsumentów jednoznacznie wynika, że przeregulowanie rynku i wprowadzone przepisy nie są skuteczne w zapewnieniu sprawnego funkcjonowania aptek. Przyczyniają się do spadku liczby nowo otwieranych aptek, wzrostu cen leków oraz umocnienia pozycji dominującej hurtowni.

W Polsce AdA działa blisko osiem lat. W tym czasie zniknęło ponad 2300 aptek, 2 mln polskich obywateli nie ma dostępu do apteki w swojej gminie, a na rynku hurtowym udział pięciu największych hurtowni farmaceutycznych w sprzedaży wynosi 82 proc. wartości całego rynku farmaceutycznego. W Estonii wiedzą już, że przepisy AdA były przeciwskuteczne.