Adwokaci o przyjęciu uchodźców z Państwa Islamskiego do Polski

Kolejne ataki terrorystyczne powodują, że Europejczycy zaczynają unikać wyjazdów w kolejne regiony świata. Czy Europa będzie się izolować?

Z prawnego punktu widzenia warto rozważyć, czy w ogólne możliwe jest zamknięcie granic.

Problem jest poważny. – Przedstawiciele libijskiego rządu ostrzegają przed terrorystami wśród uciekinierów z Afryki. Jak twierdzą, grupy dżihadystów są przemycane do Europy w transportach imigrantów. Państwo Islamskie nie atakuje nielegalnych transportów, ponieważ samo czerpie z tego zyski. Ponadto transporty imigrantów to dobry sposób na przerzut dżihadystów wśród uciekinierów, którzy z Libii próbują dostać się na stary kontynent – tłumaczy doradca libijskiego rządu Abdul Basit Haroun.

Z kolei telewizja Al An z Dubaju twierdzi, że terroryści Państwa Islamskiego posługują się skradzionymi paszportami obywateli państw Zachodu. Stacja ma posiadać kopie 34 dokumentów, dwa z nich to polskie paszporty, reszta pochodzi m.in. z USA, Danii, Francji i Albanii. Według arabskich dziennikarzy terroryści ISIS używają setek skradzionych dokumentów do swobodnego podróżowania po świecie.

Rzuca to nowe światło na zobowiązanie do przyjęcia imigrantów przez państwa europejskie, które planuje wprowadzić Komisja Europejska. Chce, by kraje członkowskie w najbliższych dwóch latach przyjęły 20 tys. uchodźców przebywających w obozach poza Unią Europejską, np. przy granicy z Syrią. Polska, zgodnie z wytycznymi Komisji, miałaby przyjąć ich prawie tysiąc. Na przesiedlenie do Unii Bruksela przeznaczyła 50 mln euro.

Tysiące przez morze

Szacuje się, że tylko w tym roku 60 tys. osób próbowało przedostać się przez Morze Śródziemne do Europy. W sumie w 2014 r. uciekło do niej z Afryki co najmniej 218 tys. osób, z czego w samych Włoszech znalazło się ponad 140 tys. imigrantów.

Traktat z Lizbony zmieniający traktat o Unii Europejskiej i traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (DzU z 2009 r. nr 203, poz. 1569) wprowadził do traktatu o Unii Europejskiej rozdział IV „Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości".

W rozdziale tym problematykę imigrantów reguluje art. 63 ust. 1: „Unia rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, mającą na celu przyznanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu międzynarodowej ochrony oraz mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non-refoulement. Polityka ta musi być zgodna z konwencją genewską z 28 lipca 1951 r. i protokołem z 31 stycznia 1967 r. dotyczącymi statusu uchodźców, jak również z innymi odpowiednimi traktatami".

Przepisu tego nie można jednak wykładać w oderwaniu od art. 61e: „Niniejszy tytuł [w skład którego wchodzi art. 63] nie narusza wykonywania przez Państwa Członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego". Jak trafnie wywiedli S. Hambura i M. Muszyński („Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem", Bielsko-Biała 2002, s. 275), ostatni cytowany przepis zawiera klauzulę ordre public, a zgodnie z nią przepis art. 63 nie wyklucza ani nie ogranicza kompetencji państw członkowskich w utrzymywaniu bezpieczeństwa publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Pogląd ten podziela co do zasady Z. Brodecki ([w:] „Traktat o Unii Europejskiej. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem", Warszawa 2002, s. 229, komentarz do art. 64), z tym że autor wskazuje na konieczność bardzo restryktywnej interpretacji przepisu art. 61e.

Obowiązek państwa

Art. 2 ust.1 zd. 1 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (DzU z 1993 r. nr 61, poz. 284) ustanawia fundamentalna zasadę: „Prawo każdego człowieka do życia jest chronione przez ustawę".

Jak rozumieć ten przepis i obowiązki z niego płynące, wielokrotnie wykładał w swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Praw Człowieka: „Obowiązek ochrony życia pojawia się przede wszystkim w dziedzinach z natury rzeczy rodzących szczególne zagrożenie życia: ocenia się wówczas, czy państwo zrobiło wszystko, czego można było wymagać dla uniknięcia wystawienia życia ludzkiego na niebezpieczeństwo" (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie L.C.B., § 36). Dotyczy to m.in. prewencyjnych środków antyterrorystycznych (zob. wyr. ETPCz z 12 grudnia 2006 r. w sprawie Pasa and Erol p. Turcji). Obowiązki państwa przybierają przede wszystkim charakter prewencyjny. Państwo musi ustanowić odpowiednie unormowania prawne i mechanizmy administracyjne regulujące działania i dziedziny, w których istnieją takie zagrożenia. Odnosi się to w szczególności do licencjonowania, tworzenia, prowadzenia, zabezpieczania i nadzorowania działań o niebezpiecznym charakterze, a także wymuszania, by wszystkie osoby odpowiedzialne podejmowały działania służące skutecznej ochronie życia ludzi narażonych na te niebezpieczeństwa (zob. wyr. ETPCz w sprawie Öneryildiz § 90)".

(L. Garlicki, „Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz do artykułów 1–18". Tom I, Warszawa 2010, s. 93, teza 5, nb. 41).

Między dwoma dobrami

Analizujemy dwa niewątpliwie kluczowe prawa: prawo do samostanowienia, a co za tym idzie, swobody przemieszczenia się przez osoby trzecie niebędące obywatelami polskimi, i prawo do ochrony życia obywateli polskich.

Dokonując wykładni prawnej przepisów polskich i prawa traktatowego, pamiętać należy o zasadzie harmonijnego włączania nowych przepisów prawnych do obowiązującego systemu prawnego. (M. Błachut, W. Gromski i J. Kaczor, „Technika prawodawcza", Warszawa 2008, s. 1, nb. 2). Badać należy nie brzmienie słowne ustawy, lecz zawarte w niej dążenie do celu, nie verbum legis, lecz vis ac potestas, określaną przez ratio legis. Każda wykładnia powinna być teleologiczna. Podstawową dyrektywę interpretacyjną tego rodzaju wykładni sformułowano następująco: „Przepis ustawy musi być tłumaczony tak, żeby był najbardziej zdatnym środkiem osiągnięcia celu ustawy". (J. Nowacki i Z. Tobor, „Wstęp do prawoznawstwa", Zakamycze 2002, s. 230 i powołana tam literatura).

Analiza teologiczna przepisu art. 63 ust. 1 traktatu o Unii Europejskiej w powiązaniu z art. 2 ust. 1 zd. 1 konwencji praw człowieka i podstawowych wolności, z uwzględnieniem orzecznictwa ETPC, prowadzi do oczywistej konkluzji, że każde państwo europejskie ma prawo chronić bezpieczeństwo swoich obywateli i gdy dochodzi do kolizji dóbr: prawa do bezpieczeństwa obywateli własnych z prawem do samostanowienia obywateli innych państw (imigrantów), państwo może dbać o interes obywateli własnych nawet kosztem ograniczenia prawa imigrantów.

W Rzeczypospolitej Polskiej ten priorytet jest nie tylko prawem, ale wręcz konstytucyjnym obowiązkiem.

Państwo polskie ma bezwzględny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom polskim w rozumieniu ustawy o obywatelstwie polskim z 2 kwietnia 2009 r. (DzU z 2012 r., poz. 161) i dopiero gdy prawa imigrantów nie kolidują z prawem do bezpieczeństwa obywateli polskich – powinno zapewnić prawo godnego pobytu imigrantom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Artykuł 5 konstytucji nakazuje Rzeczypospolitej Polskiej zapewnienie bezpieczeństwa jej obywateli.

Pojęcie to tradycyjnie pojmowano jako działalność władz publicznych przeciwdziałającą zagrożeniom porządku publicznego, życia, zdrowia i mienia obywateli oraz powstrzymującą i odpierającą wszelkie działania godzące w te dobra, zarówno pochodzące z zewnątrz, spoza granic RP, jak i z wewnątrz kraju (B. Banaszak, „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 73, teza 6, nb. 5).

Obywatele przede wszystkim

Zgodnie z art. 38 konstytucji Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia, co nakłada na organy państwowe obowiązek podjęcia działań eliminujących bądź przynajmniej minimalizujących wszelkie zagrożenia życia. W tym aspekcie szczególne zadanie do spełnienia ma ustawodawca, na którym ciąży obowiązek realizacji programu zawartego w konstytucji i tworzenia prawa będącego jego konkretyzacją. (B. Banaszak, j.w., s. 257, teza 2, nb. 1).

Przepis ten skłania do przyjęcia w procesie stanowienia i stosowania prawa dyrektywy interpretacyjnej, wedle której wszelkie możliwe wątpliwości co do ochrony życia ludzkiego [ochrony życia obywateli] powinny być rozstrzygane na rzecz tej ochrony (in dubio pro vita humana). (J. Giezek, „Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r.", pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 78, teza V).

Apelujemy zatem do Rządu RP: nie pozostawiajmy uchodźców z krajów ogarniętych wojną samym sobie, ale zadbajmy przede wszystkim i ponad wszystko o bezpieczeństwo własnych obywateli. Podejmujmy rozważania o przyjęciu uchodźców do Polski dopiero w sytuacji, gdy opracowane będą standardy i mechanizmy gwarantujące bezpieczeństwo naszym obywatelom.

Jednym z instrumentów zapewnienia Polsce gwarancji bezpieczeństwa w przypadku przyjęcia uchodźców jest zwrócenie się do Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (FRONTEX) o przeprowadzenie analizy ryzyka przyjęcia uchodźców przez Polskę oraz koordynację ich napływu do Polski – art. 2 ust. 1 pkt (a) i (c) rozporządzenia Rady (WE) Nr 2007/2004 z 26 października 2004 r. ustanawiającego Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE z 25.11.2004 L 349/1).

Jeśli FRONTEX w ramach analizy ujawni istotne zagrożenia – należy domagać się od tej agencji rekomendacji czasowego ograniczenia/zamknięcia wpływu emigrantów do Polski.

O skuteczności działań FROTEX może świadczyć demonstracja, której uczestnicy wskazywali, że agencja ta potrafi ograniczyć napływ emigrantów (http://strajk.eu/zamknac-frontex-otworzyc-granice-demonstracja-w-warszawie).

Zapraszamy do dyskusji: czy wspaniałe skądinąd liberalizm i humanitaryzm nie obrócą się przeciw Europie? Czy państwa europejskie staną przed dylematem, czy zamknąć granice i wzmóc kontrole graniczne?

prof. Elwira Marszałkowska-Krześ jest dyrektorem Instytutu Prawa Cywilnego Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, adwokatem