Marcin Molski: Ciemna strona CBA

Jako analityk przez blisko 15 lat zajmowałem się w CBA nadzorem nad transformacją cyfrową administracji publicznej i doradztwem w realizacji projektów IT. Uczestniczyłem także w opiniowaniu projektów aktów normatywnych dotyczących działu informatyzacja. Ze służby odszedłem ponad dwa lata temu. Ten okres pozwolił mi nabrać odpowiedniego dystansu zarówno do Biura, jak i mojej własnej działalności. W przestrzeni medialnej toczy się obecnie dyskusja o zasadności czy wręcz potrzebie likwidacji tej formacji. Zdecydowałem się napisać ten artykuł, aby pokazać opinii publicznej „ciemną”, niewidoczną stronę działalności CBA. Informacji opisanych poniżej nie da się odnaleźć w przekazach czy jakichkolwiek komunikatach prasowych. Szczątkowe dane znajdują się w rocznych sprawozdaniach z działalności Biura, ale oczywistym jest, że taki dokument nie stanowi źródła wiedzy dla szerokiego grona odbiorców.

Politycy oraz zdecydowana większość ekspertów oceniają tę instytucję poprzez tzw. jasną stronę, czyli znaną z pierwszych stron gazet czy czerwonych pasków w telewizji. Informacje te dotyczą działań ofensywnych związanych ze zwalczaniem korupcji i ściganiem jej sprawców. A działalność, którą mam na myśli – prowadzona prawidłowo – jest całkowicie niewidoczna. Nie ujawnia się w statystykach zatrzymań, postawionych zarzutów czy liczby popełnionych przestępstw. Tym samym jest również zupełnie niemedialna. Czynności, które nie są znane szerokiej opinii publicznej, dotyczą zapobiegania przestępstwom korupcyjnym oraz ochrony interesów ekonomicznych państwa. Skuteczna realizacja tych zadań powoduje bowiem, że nie wydarzy się nic, co zostałoby potem opisane lub umieszczone w statystyce.

Program osłony antykorupcyjnej CBA

Taką właśnie działalnością dane mi było się zajmować wspólnie z innymi funkcjonariuszami pełniącymi służbę w jednostce prowadzącej tzw. analizy strategiczne. Początkowo nasza aktywność była całkowicie nieusystematyzowana. Punktem zwrotnym był rok 2012, kiedy to został uruchomiony program tzw. osłony antykorupcyjnej. Start programu został zainicjowany pismem ministra spraw wewnętrznych, który nadzorował także działalność służb specjalnych. Ze względu na rozwój aktywności służb w tym obszarze, w 2015 roku zostały wydane wytyczne prezesa Rady Ministrów w sprawie funkcjonowania osłony antykorupcyjnej.

Czytaj więcej

Polityka

Rząd Donalda Tuska chce zlikwidować CBA. Andrzej Duda krytykuje. „Widocznie mają w tym interes”

To bardzo specyficzne – stwierdził prezydent Andrzej Duda, pytany o plany koalicji rządzącej dotyczącej likwidacji CBA.

Polecenie wykonywania działań związanych z osłoną antykorupcyjną zostało skierowane do trzech służb: ABW, SKW i CBA. Jednocześnie nastąpił podział sektorów, które poszczególne służby mają osłaniać. Właściwość CBA obejmowała przede wszystkim teleinformatykę i telekomunikację, ochronę zdrowia, ze szczególnym uwzględnieniem przemysłu farmaceutycznego oraz wykorzystywanie funduszy unijnych. Do programu miały trafiać wyłącznie przedsięwzięcia o dużym znaczeniu dla interesu państwa oraz o podwyższonym ryzyku występowania zjawisk korupcyjnych. Poszczególni ministrowie mogli kierować wnioski do szefa KPRM, uwzględniające ww. kryteria o objęcie osłoną antykorupcyjną. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów na podstawie opinii służb, podejmowała decyzję o uwzględnieniu lub odrzuceniu takiego wniosku.

Cel osłony antykorupcyjnej CBA: zapobiegać i wspierać, a nie ścigać i karać

Istotą osłony antykorupcyjnej od samego początku istnienia tego programu nie jest wykrywanie popełnionych przestępstw, lecz działania wyprzedzające. Z wytycznych wprost wynika, że w sytuacji, w której stwierdzono zagrożenie korupcyjne, ale nie doszło jeszcze do popełnienia przestępstwa, priorytetem jest zapobiegnięcie popełnieniu przestępstwa i powstaniu szkody dla interesu publicznego. Takie podejście wprost wpisywało się w filozofię pionu analiz CBA, nastawionego właśnie na ochronę interesów ekonomicznych państwa.

W konsekwencji doprowadziło to do powstania zespołów tematycznych specjalizujących się m.in. w kwestiach IT czy ochrony zdrowia. Funkcjonariusze tych zespołów stali się specjalistami w swoich dziedzinach, posiadającymi niezbędne kompetencje do merytorycznej oceny i analizy zgłaszanych przedsięwzięć, identyfikując słabe strony generujące ryzyka dla samego projektu, ale też dla instytucji prowadzącej i interesu państwa jako takiego. Wszelkie zagrożenia były natychmiast komunikowane, aby możliwe było odpowiednie dokonanie zmian, niepowodujące materializacji ryzyk. CBA stało się tym samym partnerem dla instytucji czy spółek Skarbu Państwa realizujących złożone przedsięwzięcia, świadcząc niejako na ich rzecz usługi doradcze z obszaru właściwości rzeczowej Biura.

Informatyzacja państwa pod osłoną CBA

Przez wszystkie lata trwania osłony dominującą grupą przedsięwzięć trafiających do programu były projekty informatyczne realizowane m.in. przez Ministerstwo Cyfryzacji, Ministerstwo Finansów, ZUS, KRUS, ARiMR, COI, CSIOZ (obecnie CeZ). Kooperacja polegała przede wszystkim na analizie koncepcji projektu, architektury rozwiązania, harmonogramu, budżetu, sposobu realizacji itp. Wszelkie wnioski były przekazywane do podmiotu prowadzącego projekt, aby mógł podjąć decyzję o ewentualnej modyfikacji. Oczywiście czynnościom merytorycznym towarzyszyły tzw. klasyczne działania osłonowe, czyli weryfikacja osób biorących udział w projekcie pod kątem występowania konfliktu interesów czy innych przypadków mogących wywoływać sytuacje korupcjogenne. Większość projektów informatycznych była współfinansowana ze środków europejskich. Z tego też powodu Biuro nawiązało ścisłą współpracę m.in. z Centrum Projektów Polska Cyfrowa, wspierając tę instytucję w prawidłowym procesie dystrybucji środków, ale także prowadząc szkolenia dla pracowników oraz beneficjentów środków unijnych.

Aktywność CBA była ukierunkowana na wsparcie w realizacji danego projektu, gdyż jego niepowodzenie co do zasady skutkowało koniecznością zwrotu przyznanego dofinansowania, bądź znaczną korektą finansową, co godziło w interes ekonomiczny państwa, gdyż nie zawsze środki zwrócone do budżetu mogą zostać przeznaczone na inne cele z zakresu objętego danym programem operacyjnym. Wspieranie jednostek administracji publicznej w realizacji złożonych przedsięwzięć przez CBA, która w powszechnym odbiorze zajmuje się tylko zatrzymaniami, powodowała większą otwartość i chęć pełnej współpracy.

Czytaj więcej

Opinie Prawne

Tomasz Pietryga: Likwidacja CBA nie może być kolejnym nieprzemyślanym eksperymentem

Likwidacja Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) jest kolejnym etapem realizacji obietnic wyborczych Donalda Tuska. To działanie ma na celu „sprzątanie” po państwie PiS.

Kompleksowa realizacja tego typu działań osłonowych w obrębie szeroko rozumianej informatyzacji czy transformacji cyfrowej kraju była też możliwa dzięki udziałowi CBA w posiedzeniach Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Polska Cyfrowa, w tym we wszystkich grupach roboczych utworzonych dla poszczególnych osi priorytetowych. Status obserwatora umożliwiał pozyskiwanie bieżących informacji, ale także stwarzał okazje do dzielenia się wiedzą i spostrzeżeniami, które członkowie tych gremiów mogli brać pod uwagę, podejmując decyzje kierunkowe.

Przedstawiciel CBA, jako instytucji posiadającej kompetencje i wiedzę w obszarze realizacji złożonych projektów informatycznych, został zaproszony do stałego udziału w posiedzeniach Komitetu Rady Ministrów ds. Cyfryzacji. Był to status obserwatora, bez prawa głosu. Mimo to projekty aktów prawnych oraz projekty informatyczne były przedmiotem analiz i opiniowania przez Biuro. Warte podkreślenia jest to, że z inicjatywy CBA Komitet podjął prace, a następnie przyjął uchwałę, na podstawie której wprowadzono obowiązek wymiarowania komponentów informatycznych oprogramowania z wykorzystaniem metodyki punktów funkcyjnych IFPUG lub COSMIC.

Osłona procesu legislacyjnego. Minimalizacja sytuacji korupcjogennych

Poza wskazanymi już projektami osłoną antykorupcyjną obejmowane były także procesy legislacyjne projektów ustaw z powyższych obszarów tematycznych. Tu kryteria oceny dotyczące wartości przedsięwzięcia nie były brane pod uwagę. Niemniej jednak proces stanowienia prawa należy niewątpliwie zaliczyć do podstawowych i krytycznych procesów realizowanych przez państwo. Tym samym jego ochrona była i powinna być czymś zupełnie naturalnym.

W tym przypadku model działania był inny i został dostosowany do specyfiki prac legislacyjnych. Aktywność CBA opierała się głównie na weryfikacji osób odpowiedzialnych za opracowywanie nowych przepisów pod kątem konfliktu interesów czy monitoringu i identyfikacji działań lobbingowych. Co do samej analizy treści nowoprojektowanych przepisów weryfikacja odbywała się pod kątem identyfikacji rozwiązań prawnych prowokujących sytuacje korupcyjne lub godzące w interes ekonomiczny państwa. Należą do nich m.in. sytuacje: podejmowania decyzji przez osoby, których bezstronność może budzić wątpliwości (konflikt interesów), stosowanie preferencji dla określonej grupy podmiotów, brak zewnętrznego nadzoru i kontroli nad określonym w akcie normatywnym procesem decyzyjnym, brak lub niejasność kryteriów, na podstawie których wydawane są decyzje administracyjne (tzw. uznaniowość w wydawaniu rozstrzygnięć), zapisy powodujące nieuzasadnione generowanie wydatków publicznych, stosowanie wyjątków od przyjętych procedur postępowania (dopuszczenie sytuacji, w których nie trzeba stosować proponowanych w akcie normatywnym reguł), brak sankcji za niewykonywanie obowiązków wynikających z przepisów prawa, zbyt szeroki i nieuzasadniony merytorycznie zakres uprawnień przyznanych jednej osobie lub organowi, powoływanie się na konieczność dostosowania do prawa unijnego (ryzyko wprowadzania rozwiązań wychodzących poza wymogi wynikające z dyrektyw).

Ostatni aspekt, który był analizowany, to ocena skutków regulacji (OSR). Weryfikacja dotyczyła oceny prawidłowości określenia grupy podmiotów, na które projekt będzie oddziaływać oraz wpływu na sektor finansów publicznych, ale także na funkcjonowanie przedsiębiorców i obywateli.  Kwestia konstruowania w Polsce OSR wymagałaby odrębnego artykułu, dlatego też w tym miejscu wskazać jedynie należy, że przed nami dość długa droga, aby w pełni zrozumieć i docenić zalety tego de facto narzędzia analitycznego, które obecnie traktowane jest w wielu przypadkach jak przykry obowiązek.

Oczywiście zdarzały się także sytuacje, że CBA nie rekomendowała objęcia osłoną danego projektu, ale nie ze względu na przedmiot i zakres regulacji, a etap procesu legislacyjnego, na którym się znajdował. Trudno jest bowiem prowadzić realną analizę i osłonę w stosunku do projektu oczekującego przykładowo rozpatrzenia przez Komitet Stały Rady Ministrów. Co do zasady osłoną powinny być obejmowane projekty na jak najwcześniejszym etapie. Idealna sytuacja to ta, w której analitycy Biura mogli rozpoczynać działania na etapie prac wewnątrzresortowych i prowadzić osłonę, aż do momentu podpisu przez Prezydenta RP.