Ekonomiści: Centralny czy Ukryty Rejestr Umów?

Obiecana przejrzystość finansów publicznych miała być filarem demokratycznego państwa i narzędziem odbudowy zaufania obywateli. Centralny Rejestr Umów (CRU) – podstawowe narzędzie nie dla ekspertów, ale dla zwykłych obywateli, które mogłoby ujawnić polityczne patologie i ograniczyć korupcję – utknęło w zamrażarce resortu finansów. Zgodnie z badaniami Instytutu Finansów Publicznych, Polacy chcą jawności, ale dostają tylko pozory zmian. Czy władza rzeczywiście boi się prawdy o swoich wydatkach? „Otwarty” rejestr ma być tak ograniczony, że w wielu jednostkach finansów publicznych ponad 80 proc. umów pozostanie ukrytych w szufladach przed obywatelami.

Jawność i przejrzystość finansów publicznych to kluczowe elementy efektywnego zarządzania wydatkami publicznymi. To podstawy państwa demokratycznego. Mogą być one realizowane na wiele sposobów. Z jednej strony proces tworzenia budżetu powinien być w pełni otwarty, do publicznego wglądu i dyskusji. Dokumenty, sprawozdania, zestawienia budżetowe powinny być kompletne, publicznie dostępne i przedstawione w sposób zrozumiały dla przeciętnego obywatela. Oprócz tego obywatele muszą mieć dostęp do szczegółowych informacji składających się na zagregowany obraz finansów publicznych. To prawo realizowane jest m.in. poprzez dostęp do informacji publicznej czy jawność procedur przetargowych w ramach zamówień publicznych.

Rejestry umów powstają na całym świecie

W ostatnich latach w wielu państwach Unii Europejskiej, jak i na świecie, wdrażany jest nowy instrument jawności i przejrzystości wydatków publicznych, a mianowicie elektroniczny rejestr umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Takie rejestry są tworzone na poziomie poszczególnych urzędów, ministerstw, samorządów, ale w ostatnim okresie - wraz z rozwojem technologii informatycznych i standardów jawności i otwartości - tworzone są tzw. centralne rejestry umów. Są to rozwiązania informatyczne, bazy danych dostępne online, gromadzące informacje o umowach zawieranych przez instytucje publiczne w całym kraju. Ich głównym celem jest zwiększenie przejrzystości i demokratycznej kontroli w zarządzaniu finansami publicznymi poprzez udostępnianie informacji o umowach publicznych.

Rejestry tego typu pozwalają obywatelom, mediom, a także innym zainteresowanym podmiotom na monitorowanie wydatków publicznych na poziomie mikro. Na przykład na Słowacji ich wdrożenie obniżyło koszty zamówień publicznych o niemal jedną trzecią w pierwszym roku działania, ograniczając niegospodarność finansową . Niestety w Polsce takiego rejestru nie ma, za to mamy bardzo niskie zaufanie obywateli do zarządzania finansami publicznymi i niezliczone przykłady afer korupcyjnych i wydawania środków publicznych według klucza politycznego .

Co z Centralnym Rejestrem Umów w Polsce?

W Polsce Centralny Rejestr Umów pierwotnie miał wystartować w lipcu 2022 roku, jednak data jego wejścia była kilkakrotnie zmieniana przez poprzednią większość rządzącą, ostatecznie ustalono ją na 1 stycznia 2026 roku. Gdyby taki rejestr już w Polsce funkcjonował, nie trzeba byłoby być specjalistą, aby wykryć, do kogo poszły pieniądze w aferze „Willa plus”. Każdy z obywateli kilkoma kliknięciami myszki mógłby w łatwy sposób wyszukiwać niemal na bieżąco faktury i umowy, zdobywane teraz z trudem przez dziennikarzy śledczych i opisywane na pierwszych stronach gazet w związku z licznymi wykrytymi aferami. W takim systemie w bardzo łatwy sposób moglibyśmy wyszukać wszystkie dotacje ze wszystkich urzędów, ministerstw, samorządów, które np. otrzymała pewna popularna fundacja „X” z Torunia. Każdy z nas mógłby monitorować, na co są wydawane pieniądze publiczne. Takie systemy aktywizują społeczeństwo i postawy obywatelskie. Pokazują, że miliardy w budżecie to są konkretne faktury, konkretne wydatki. Sprawiają, że jako podatnik mam pieczę nad niemal każdą złotówką i budują zaufanie do instytucji publicznych.

Dlatego jako instytut zajmujący się przejrzystością finansów publicznych z ogromną nadzieją przyjęliśmy przedwyborczą obietnicę Koalicji Obywatelskiej uruchomienia CRU. Na finiszu poprzedniej kampanii parlamentarnej, na wrześniowej konwencji KO w 2023 roku usłyszeliśmy: „Nowa Polska, o jakiej marzy każdy z nas, nie będzie zbudowana bez standardów. Od 1 stycznia 2024 r. wprowadzimy jawny rejestr wszystkich umów w sektorze publicznym. Każdy obywatel i każda obywatelka mają prawo wiedzieć, na co władza wydaje nasze wspólne pieniądze”.

Przyspieszenie wdrożenia CRU było ambitne, ale okazało się nierealne. Minął już ponad rok, od kiedy mamy nowy rząd, a my nadal nie wiemy, jak będzie wyglądał ten system i czy data 1 stycznia 2026 roku jest nadal osiągalna. Ponadto prace nad CRU są bardzo nietransparentne. Przykładowo w przypadku systemu Krajowego Systemu e-Faktur (KSEF), który będzie dawał fiskusowi możliwość wglądu we wszystkie faktury przedsiębiorstw, mamy bardzo duże zaangażowanie resortu finansów. Na ten projekt przeznaczone są ogromne środki i nakłady, istnieje również strona internetowa, na której na bieżąco jesteśmy informowani o postępach prac nad nim.

W przypadku CRU w zasadzie nic nie wiemy, a przecież kilka tysięcy podmiotów z sektora publicznego, w tym samorządy, będzie musiało na bieżąco wgrywać do systemu umowy. Zostało bardzo mało czasu na wdrożenie tego systemu. Minął rok, a nikt nie wie, co i w jaki sposób będzie wprowadzane do systemu.

Wyższy próg wartości ujawnianych umów

Nie dość, że CRU jest opóźnione i owiane tajemnicą, to bardzo dużą kontrowersję wzbudza też informacja o tym, że w resorcie finansów podjęto decyzję o podwyższeniu progu wartości umów ujawnianych w rejestrze z 500 zł do 10 tys. zł netto. Oznacza to 20-krotny wzrost progu pokazywanych umów. To bardzo dyskusyjna zmiana podważająca ideę tego systemu. Warto przypomnieć, że na Słowacji w ogóle nie ma progu minimalnej kwoty pokazywanej w systemie. Podobnie jest w wielu samorządach w Polsce, które z własnej inicjatyw wprowadziły lokalne rejestry umów.

W przypadku wielu samorządów i mniejszych instytucji próg 10 tys. zł oznacza, że większość umów nie trafi do systemu. Z przeprowadzonych analiz IFP wynika, że już w średniej wielkości miastach jedynie kilkanaście procent umów przekracza kwotę 10 tys. zł. Przykładowo w przypadku miasta Oleśnica aż 84 proc. umów/wydatków w ich własnym rejestrze umów nie przekracza kwoty 10 tys. zł. Te proporcje w mniejszych miejscowościach mogą być jeszcze większe. Nawet w dużych miastach niemal połowa umów może nie przekraczać progu.

Ponadto można będzie dzielić umowy na mniejsze kwoty, aby jednostkowa kwota nie przekroczyła progu. Nagle pojawi się mnóstwo umów na kwotę 9999 zł. Ale nawet jeżeli będzie to jedna umowa, to dlaczego podatnicy mają nie wiedzieć, na co idą ich pieniądze. Czy nawet jednorazowa kwota 9999 zł nie powinna podlegać ocenie i nadzorowi obywatelskiemu w rejestrze? Zapytaliśmy o to zainteresowanych w naszym badaniu, wyniki są jednoznaczne.

Czy to krok w stronę jawności, czy raczej ukłon w stronę wygody administracji? A może chęć ukrycia sporej części umów? Jak ma się do tego obietnica, że „każdy obywatel i każda obywatelka mają prawo wiedzieć, na co władza wydaje nasze wspólne pieniądze”? Fiskus w ramach KSeF chce widzieć wszystkie faktury przedsiębiorców, a sam zamierza pokazać obywatelem umowy tylko powyżej kwoty 10 tys. zł.

Wprowadzenie progu, który spowoduje, że duża część umów nie będzie pokazywana, szczególnie w samorządach, podważa ideę tego pomysłu. A przede wszystkim podważa zaufanie obywateli do tego systemu. O jakiej przejrzystości mówimy, jeżeli ponad 80 proc. umów pozostanie ukrytych w szufladach i nie zostanie ujawnionych w systemie? Jak pokazuje opisane poniżej badanie, obywatele oczekują pełnej transparentności i nie akceptują tak wysokiego progu „nietransparetności” w pokazywaniu umów.

Zbadaliśmy to: większość Polaków domaga się jawności umów

W okresie 20.11.2024–27.11.2024 Instytut Finansów Publicznych wraz z agencją badawczą OpinionWay przeprowadził na reprezentatywnej dla populacji Polski próbce 1171 osób dorosłych badanie pt. „Przejrzystość finansów publicznych w Polsce w kontekście planowanego uruchomienia Centralnego Rejestru Umów (CRU)”.

Wyniki badania są jednoznaczne i pokazują, że Polacy oczekują pełnej transparentności. Aż 91 proc. respondentów zgadza się, że CRU zwiększy przejrzystość wydatków publicznych, a 97 proc. uważa, że faktury i umowy powinny być w pełni jawne. Warto dodać, że ponad połowa badanych (51 proc.) oczekiwałaby, że w rejestrze pojawią się wszystkie umowy (niezależnie od kwoty), a za progiem niższym niż zaproponowany przez Ministerstwo Finansów (10 tys. zł) opowiedziało się aż 86 proc. respondentów . Pomimo to, aktualne decyzje rządzących wydają się stać w sprzeczności z oczekiwaniami obywateli.

Z badania wynika też, że co piąty obywatel w ogóle nie ma zaufania dla sposobu zarządzania finansami publicznymi w Polsce. W pytaniu „Na ile ufasz, że w Polsce środki publiczne (pieniądze z podatków i składek od obywateli) są wydawane w sposób celowy i oszczędny, czyli w sposób przynoszący najlepsze rezultaty?”, aż 20 proc. dało ocenę „0” w skali od 0-10.

CRU to także szansa na odbudowę zaufania do instytucji publicznych. Przytłaczająca większość zdecydowanych respondentów wierzy, że taki rejestr poprawiłby wizerunek zarówno władz centralnych (94 proc.), jak i samorządowych (93 proc.). Tymczasem rządzący proponują rozwiązania, które mogą wypaczyć ideę projektu i sprawić, że otrzymamy jedynie atrapę przejrzystości.