Prawo budowlane: obowiązkowa ekspertyza w postępowaniu naprawczym - wyrok NSA

Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2016 r. (II OSK 640/15), w którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 grudnia 2014 r. (II SA/Ke 938/14).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Będąca inwestorem gmina zgłosiła roboty budowlane polegające na wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków. Od tego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Jak się okazało, zgłoszenie było jednak wadliwe, ponieważ nie spełniało wymogów § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości studni rozsączającej od istniejącej na sąsiedniej działce studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W toku kontroli przeprowadzonej przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (PINB) ustalono, że wybudowany obiekt odbiega wprawdzie od pierwotnego projektu, jednak po jego wybudowaniu wymogi określone ww. przepisem rozporządzenia są zachowane. Jak wynikało bowiem z kontroli, zmieniono lokalizację oczyszczalni w stosunku do lokalizacji przewidzianej dokonanym zgłoszeniem.

Obowiązek przedłożenia ekspertyzy

PINB wszczął postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych dotyczących oczyszczalni ścieków zgodnie z prawem (tzw. postępowanie naprawcze). Następnie PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy - Prawo Budowalne oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wydał decyzję, na mocy której nałożył na gminę obowiązek przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej zawierającej jednoznaczną ocenę, czy usytuowanie przydomowej oczyszczalni w obecnym miejscu może mieć negatywny wpływ na naruszenie statyki konstrukcji budynków sąsiadujących i zawierającej ewentualne zalecenia w tym zakresie.

Gmina przedłożyła dwie ekspertyzy techniczne. Wynikało z nich, że po wybudowaniu oczyszczalni obiekt ten nie narusza żadnych przepisów z zakresu prawa budowlanego, w tym ww. przepisu rozporządzenia. Ponadto, z ekspertyz tych wynikało, że oczyszczalnia ścieków jest w dobrym stanie technicznym i nadaje się do użytkowania, zaś jej usytuowanie nie ma żadnego negatywnego wpływu na statykę i konstrukcję budynku na działce sąsiedniej. Ekspertyzy przedstawione przez gminę potwierdziły, że oczyszczalnia nie wymagała wykonania żadnych dodatkowych robót budowlanych. W konsekwencji, PINB wydał kolejną decyzję, na podstawie art. 51 ust. 3 i art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na mocy której stwierdził, że gmina wykonała nałożony obowiązek.

Skarga przeciwników inwestycji

Od decyzji PINB odwołanie złożyli przeciwnicy inwestycji gminy. Po rozpatrzeniu odwołania wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że po wykonaniu wszystkich robót obiekt nie narusza przepisów Prawa budowlanego i nie stanowi zagrożenia dla sąsiedniego budynku, co potwierdziły przedstawione przez gminę ekspertyzy. WINB uznał zatem, że rozstrzygnięcie organu I instancji było słuszne.

Przeciwnicy inwestycji zaskarżyli decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (WSA). Sąd uwzględnił skargę i uchylił zarówno decyzję WINB, jak i decyzję PINB. WSA potwierdził, że budowa oczyszczalni wymagała zgłoszenia robót, które złożono skutecznie. Było ono jednak obarczone wadą, jak słusznie ustaliły organy, ponieważ naruszono ww. przepis rozporządzenia. Po zrealizowaniu obiektu nie narusza on jednak tego przepisu, gdyż odległość studni chłonnej od studni dostarczającej wodę spełnia wymogi dotyczące minimalnej odległości.

Zdaniem WSA te ustalenia organów uzasadniały wszczęcie postępowania naprawczego. Organy miały prawo i obowiązek ustalić, czy zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. np. czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub czy zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W tym celu zasadne było nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej.

Organ naruszył przepisy

Zdaniem WSA organy naruszyły jednak przepisy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów właściwy organ w drodze decyzji „nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Następnie, jeżeli inwestor uczynił zadość decyzji, stwierdza w drodze odrębnej decyzji wykonanie tego obowiązku. Zdaniem WSA PINB niezgodnie z prawem nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy.

W ocenie WSA oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, w tym również ekspertyz technicznych wykonywanych, czy też wykonanych robót budowlanych. Przepis ten nakłada obowiązek wykonania czynności materialno-prawnych. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, w szczególności ekspertyzy technicznej, nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a., lecz uzupełnieniem materiału dowodowego. Podstawą do nałożenia takiego obowiązku jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien rozważyć, czy zachodzą podstawy do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Ponieważ zdaniem WSA nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było niedopuszczalne, błędne było w konsekwencji wydanie decyzji stwierdzające wykonanie tego obowiązku.

Była podstawa prawna

Od wyroku WSA skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) złożył WINB. Uwzględniając skargę kasacyjną, NSA uchylił wyrok WSA. Zdaniem NSA w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu „czynności" mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przemawia za tym odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. W warunkach rozpoznawanej sprawy nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia – wbrew ocenie WSA – znajdowało swoją podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z kolei prawidłowe wykonanie nałożonego obowiązku oraz niekwestionowany w okolicznościach sprawy fakt, że zrealizowany obiekt budowlany jest zgodny z prawem słusznie doprowadziły organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania obowiązku w decyzji opartej na art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zasadnie ustalono tym samym, że bez potrzeby nakładania na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych, zrealizowana inwestycja jest zgodna z prawem.