NIK o opiece nad osobami starszymi w dziennych domach pomocy

Rosnąca w szybkim tempie liczba seniorów jest poważnym wyzwaniem dla organów państwa tworzących i realizujących politykę społeczną w tym obszarze. Główny Urząd Statystyczny przewiduje, że w ciągu najbliższych 25 lat co czwarty Polak osiągnie wiek co najmniej 65 lat. Udział grupy wiekowej 65+ w populacji Polaków w 2050 r. ulegnie podwojeniu, osiągając wielkość około 12 mln osób. Dlatego konieczne jest większe udostępnienie interdyscyplinarnych form pomocy, które aktywizują seniorów i przeciwdziałają wykluczeniu ich ze społeczeństwa.

Jedną z form wsparcia oferowaną osobom starszym przez gminy w systemie pomocy społecznej jest umożliwienie im pobytu w dziennych domach pomocy. Dzięki temu seniorzy, przy udziale wykwalifikowanego personelu, mimo utraty pełnej samodzielności, mogą w dalszym ciągu funkcjonować w dotychczasowym środowisku.

Sprzyja to utrzymaniu odpowiedniej jakości ich życia i opóźnia potrzebę korzystania z pomocy instytucjonalnej, czyli pobytu w placówce całodobowej opieki, jaką jest dom pomocy społecznej. Oprócz bezsprzecznych plusów dla osób starszych, dzienna pomoc udzielana seniorom jest także korzystniejsza finansowo dla gmin. Bowiem opieka w dziennych domach pomocy jest o wiele tańsza od całodobowej w domach pomocy społecznej.

NIK podkreśla, że samorządy, które prowadzą dzienne domy pomocy (zarówno te działające od wielu lat, jak i te uruchomione w ramach ogólnokrajowego programu „Senior-Wigor") zapewniły w nich skuteczne wsparcie seniorom. Zadowolenie z oferowanych zajęć wyrażają sami pensjonariusze. Także kierowanie osób starszych do dziennych domów pomocy i przyznawanie im pomocy funkcjonowało prawidłowo.

We wszystkich skontrolowanych dziennych domach pomocy praca z podopiecznymi koncentrowała się na działaniach aktywizujących: łagodzących poczucie osamotnienia, zapewniających utrzymania więzi ze środowiskiem i wyzwalających aktywność społeczną. Duże ośrodki miejskie oferowały pełną gamę usług, w tym świadczenia opiekuńcze, porady lekarskie, pielęgniarskie i zajęcia rehabilitacyjne oraz edukacyjno-kulturalne. Mniej zasobne gminy zapewniły pomieszczenia, w których seniorzy mogli się spotykać, a działalność personelu koncentrowała się na przeciwdziałaniu marginalizacji i wykluczeniu społecznemu. Zapewniano gorący posiłek oraz pomoc w rozwiązywaniu problemów codziennych i załatwianiu spraw urzędowych.

Jednak utworzenie i prowadzenie placówki tego rodzaju jest jednym z nielicznych zadań gminy w zakresie pomocy społecznej, które nie ma charakteru obowiązkowego. Stąd też niewiele samorządów (ok. 10 proc.) prowadzi takie placówki. I dlatego dostępność tej formy pomocy pozostaje na bardzo niskim poziomie.

W 2016r. w Polsce działało 295 dziennych domów pomocy, z czego 123 utworzone w ramach programu „Senior - Wigor". Gminy w całym kraju dysponują zaledwie 15 tys. miejsc w dziennych domach.

Zdaniem NIK problemem jest to, że przesłanką tworzenia nowych placówek nie są rzeczywiste, rozpoznane potrzeby lokalnych mieszkańców, lecz potencjał ekonomiczny samorządów. Główną barierą są ograniczone środki finansowe, zwłaszcza w mniej zasobnych gminach, dla których uruchomienie i prowadzenie placówek wsparcia dziennego jest dużym obciążeniem. Dlatego chociaż jest to obciążenie niewspółmierne do znacznie wyższych nakładów potrzebnych na funkcjonowanie np. placówek całodobowej opieki, dostępność dziennych domów pomocy jest zróżnicowana w poszczególnych województwach. Mieszkańcy uboższych samorządów mają mniejszą możliwość skorzystania z tej formy pomocy.

Problem ten dostrzeżono na szczeblu centralnym. W 2015 r. przyjęto ogólnopolski rządowy program „Senior-Wigor", przewidujący dofinansowanie działań gmin przy tworzeniu dziennych domów pomocy. Jednak uruchomienie programu w niewielkim stopniu poprawiło sytuację. Ze względu m.in. na rygory formalne i finansowe, nie spotkał się on z oczekiwanym zainteresowaniem. Przy tworzeniu placówki „Senior-Wigor" udział własnych środków finansowych gminy miał wynosić minimum 20 proc., dopłata z budżetu nie mogła przekraczać 250 tys. zł (na adaptację budynku przewidziano nie więcej niż 180 tys. zł), a jednorazowa kwota na wyposażenie nie mogła być wyższa niż 70 tys. zł. Z budżetu państwa finansowano również 1/3 kosztów utrzymania seniora, ale nie więcej niż 200 zł miesięcznie. Ponadto, w Programie określono minimalne standardy działań wspomagających seniorów oraz w odniesieniu do infrastruktury placówek i liczby zatrudnionych pracowników. Dotychczas z programu skorzystało zaledwie ok. 5 proc. gmin, a w 2016 r. środki przeznaczone z budżetu państwa na ten cel wykorzystano jedynie w 30 proc.

Wobec malejącego zainteresowania ze strony samorządów w 2017 r., w miejsce programu „Senior-Wigor", wszedł w życie program „Senior+", w ramach którego gminy i powiaty mogą ubiegać się o dofinansowanie nie tylko dziennych domów pomocy, ale również klubów, dla których ustanowiono mniej restrykcyjne wymagania lokalowe i kadrowe. Wsparcie na utworzenie i wyposażenie dziennego domu zwiększono z 250 do 300 tys. zł, a kwotę miesięcznego utrzymanie jednego miejsca z 200 zł do 300 zł.

NIK zwraca też uwagę, że gminy często w niewystarczającym stopniu rozpoznają potrzeby osób starszych, a rozmiar działań oferowanych w systemie pomocy społecznej nie nadąża za wzrostem liczby osób w tej grupie wiekowej. W gminach, w których przeprowadzono kontrolę, w latach 2012-2015 przybyło około 18 proc. osób powyżej 60. roku życia, natomiast zasięg oferowanych form wsparcia (usługi opiekuńcze, ośrodki wsparcia, domy pomocy społecznej, mieszkania chronione) pozostawał na niemal niezmienionym poziomie. Dlatego istnieje ryzyko, że znaczna część osób starszych pozostaje poza systemem pomocy społecznej.

W gminach brakuje diagnozy lokalnej sytuacji i prognoz, co do liczby seniorów, którzy potrzebują i będą potrzebowali pomocy w przyszłości. Działania na rzecz seniorów mają charakter doraźny i nie tworzą spójnego systemu, należycie monitorowanego i poddawanego ewaluacji. Tworzone przez gminy strategie rozwiązywania problemów społecznych osób starszych są zbyt ogólnikowe, właściwie powstają tylko po to, by spełnić ustawowy obowiązek. Większość gmin nie ma możliwości efektywnego wykorzystania w praktyce sporządzonych przez siebie strategii. Nie mogą rzetelnie oszacować koniecznych nakładów ani zaprojektować działań pomocowych w przyszłości.

NIK zauważa, że dzienne domy pomocy przyznawane były wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej skorzystaniem z tego typu wsparcia. W żadnym przypadku nie przyznano pomocy z urzędu. Jest to kolejny dowód świadczący o braku długofalowej strategii i doraźnym działaniu gmin.

Uwagi i wnioski NIK

Ustalenia kontroli jednoznacznie potwierdziły pozytywny wpływ wsparcia, jakie dzienne domy pomocy zapewniają seniorom w zakresie m.in. zwiększania ich aktywności ruchowej, edukacyjnej, kulturalnej czy rekreacyjnej. Dlatego Najwyższa Izba Kontroli wnosi do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o:

- przeprowadzenie ewaluacji programu Senior+, który zastąpił „Senior-Wigor" w kontekście m.in. wprowadzenia kolejnych modyfikacji, które w przyszłych latach jego funkcjonowania wpłyną na zwiększenie zainteresowania wsparciem budżetowym biedniejszych gmin;

- podjęcie działań dla popularyzowania idei rozwoju ośrodków wsparcia w formie dziennych domów pomocy, w sytuacji niewielkiego - jak dotychczas - zainteresowania jednostek samorządu terytorialnego ofertą programu ogólnokrajowego;

- rozważenie utworzenia w klasyfikacji budżetowej odrębnego działu - Polityka Senioralna, co umożliwiłoby identyfikację rzeczywistych nakładów na tę sferę aktywności państwa i właściwie zarządzanie strumieniami finansowania planowanych, wielowymiarowych działań związanych nie tylko z pomocą społeczną.

Do jednostek samorządowych (gmin) o:

- konsekwentne uwzględnianie w gminnych strategiach rozwiązywania problemów społecznych możliwości tworzenia pełnego katalogu form pomocy, dostosowanych do lokalnych potrzeb, ze wskazaniem przewidywanego okresu ich powstawania i źródeł finansowania,