Marian Apostoł: Światło nowe na rozporządzenie o funduszach UE

Profesor Waldemar Gontarski w artykule "W Brukseli wrze - Warszawa śpi" ostrzegał, że Parlament Europejski a następnie Komisja mogą wywierać presję finansową na Polskę za naruszanie praworządności. Byłaby tu zastosowana zasada '' fundusze za praworządność'. Rząd RP zakłada, że rozporządzenie o funduszach za praworządność narusza prawa traktatowe. Mechanizm taki nie jest nikomu potrzebny; to nowość w procedurach budżetowych UE. Wcześniej w pracach nad budżetem UE i w opracowaniach szczegółowych zawartych w Porozumieniach międzyinstytucjonalnych taka zasada była wszystkim wiadoma i nie trzeba było tego oznajmiać explicite. Przypomnę tutaj, że Porozumienia międzyinstytucjonalne to rodzaj pisemnej ugody między Radą Unii, Komisją Europejską i Parlamentem Europejskim. To jest dokument o ich współpracy w różnych dziedzinach a zwłaszcza w zakresie kompetencji budżetowych. Dokument ten jest aktem tzw. wspólnotowego prawa wtórnego, nietypowego (ja go nazywam - prawem pomocniczym), który jest zapisany w traktacie (TFUE art. 295) i może mieć charakter wiążący. Jego zapisy obowiązują te trzy instytucje. Nad tym budżetem 7 letnim instytucje UE, w tym Komisja budżetowa Parlamentu pracowały prawie dwa lata, zatem będą bronić swoich założeń.

Trzeba bardzo dogłębnie analizować akty prawa UE, a zwłaszcza te które się podpisuje, to jest rolą rządu. Dzisiaj mechanizm '' pieniądze za praworządność'', my- Polacy przyjmujemy bez zachwytu, gdyż jest on wymuszony pewną sytuacją, ale nie mamy dużego wyboru. Owszem, powrót do dialogu społecznego i dbałość o respektowanie prawa przez rząd spowodują, że ta zasada będzie bezprzedmiotowa.

Minister Konrad Szymański odpisał że - Warszawa nie śpi - i że rząd będzie się odwoływał do Trybunału Sprawiedliwości UE i zaskarży Rozporządzenie. Miał na to trochę więcej niż dwa miesiące, tj. gdzieś do połowy marca br.

Przypomnę jeszcze o gorących debatach nadzwyczajnego posiedzenia (szczytu) Rady Europejskiej z lipca 2020, podczas którego szefowie rządów podnosili kwestię praworządności jako mającą związek z korzystaniem z funduszy europejskich. Polska i Węgry zgłaszały swój sprzeciw. 21 lipca 2020 Rada Europejska przyjęła konkluzje o planie odbudowy i wieloletnich ramach finansowych na lata 2021 -2027. To jest plan odbudowy i przezwyciężania skutków poważnego kryzysu związanego z Covid -19. Premier Mateusz Morawiecki na konferencji prasowej w Przedstawicielstwie RP przy UE poinformował, że nie ma bezpośredniej warunkowości pomiędzy tzw. praworządnością a środkami budżetowymi. Na początku grudnia 2020, prezydencja niemiecka zaproponowała kompromis. Zmieniono tylko nomenklaturę ale prawnie nic sie nie zmienilo. Premier Mateusz Morawiecki ogłosił sukces. W konkluzji Rady Europejskiej z grudnia 2020 w punkcie 1. Rada przypomina, że UE szanuje wartości...w tym ''praworządność'' oraz przypomina art. 7 i 2 TUE czyli zasadę ''państwa prawa''. Rada Europejska zgadza się, że stosowanie mechanizmu warunkowości będzie obiektywne, sprawiedliwe etc. punkt 2 b. Komisja przyjmie wytyczne w jaki sposób będzie stosować rozporządzenia, w porozumieniu z państwami członkowskimi. Oczywiście przewidziane jest wniesienie skargi...

Trzeba jasno powiedzieć, że konkluzje Rady Europejskiej nie mają mocy wiążącej, są tylko deklaracjami politycznymi. Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej (TUE, art. 15), a jej konkluzja jest tylko aktem prawa wtórnego pomocniczego.

Parlament Europejski, prawie natychmiast po szczycie Rady Europejskiej, w swojej Rezolucji z 23 lipca 2020 odpowiedział na Konkluzję Rady. W swojej procedurze dotyczącej budżetu (B9 - 0229/2020) odwołał się do wielu artykułów TFUE dotyczących procedury budżetowej w tym do art. 295 o Porozumieniach międzyinstytucjonalnych. PE uwzględnił także art. 2,3 i 15 TUE. Fundamentalny jest artykuł 2 TUE: ''Unia opiera się na...wartościach państwa prawnego''. Synonimem państwa prawnego jest - praworządność. Parlament w punkcie 9 Rezolucji podkreśla, że '' rozporządzenie w sprawie praworządności zostanie przyjęte w procedurze współdecyzji''.

Rezolucja zwykła to ważny instrument prawny PE, prestiżowy, jednak jako akt prawa wtórnego pomocniczego jest w tym przypadku również niewiążąca. Jednakże rezolucja ta daje wskazówki na jakich dokumentach i wartościach Parlament będzie się opierał w przyszłości. Dla Parlamentu Europejskiego istotne znaczenie ma rezolucja legislacyjna. Właśnie taką Rezolucję ustawodawczą Parlament przyjął 16 grudnia 2020 r. ...''w sprawie przyjęcia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii''( C-9 -0407/2020). W tekstach przyjętych PE i Rady główny tytuł dokumentu brzmi:'' Rozporządzenie w sprawie ochrony budżetu Unii w przypadku uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich''. Dokument został przyjęty w zwykłej procedurze ustawodawczej na podstawie art 294 ust 7. TFUE czyli zgodnie ze stanowiskiem Rady. Nasz rząd wyraził zgodę.

Chcę tu jeszcze zaznaczyć ważną sprawę. Do rezolucji ustawodawczej PE został dołączony Załącznik - Wspólne oświadczenie PE, Rady i Komisji w którym te trzy instytucje zamierzają włączyć '' treść niniejszego rozporządzenia do (wcześniejszego) rozporządzenia PE i Rady z dn. 2018 r. (2018/1046). To było szczegółowe ''rozporządzenie w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii''. To ciekawa lektura na długie wieczory zimowe (rozporządzenie zawiera 246 zaleceń plus szczegółowe rozporządzenia finansowe - 282 artykuły). W wielu punktach rozporządzenia znajdziemy zalecenia o przejrzystości budżetu oraz pojęcie '' wykonania'' budżetu, które to wykonanie powinno mieć na uwadze ''pewność prawa'' ( p. 1, 9, 11, 13, 17...). Przypomnę tu, że wykonawcą budżetu UE i zarządzaniem programami zajmuje się Komisja Europejska (art. 17 TUE). Komisja jest również '' strażnikiem traktatów'' i nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości. Rezolucja ta daje również podstawę prawną do ewentualnego stosowania kar, (zal. 167). Oczywiście Trybunał Sprawiedliwości będzie rzetelnie strzegł zasady ne bis in idem (nie można karać dwa razy za to samo) ale będzie skrupulatnie badał różne przypadki.

Tymczasem Komisja Europejska już sprawdza czy w naszym kraju nie ma przypadków łamania praworządności. Właśnie w styczniu zwróciła się do rządu polskiego w sprawie uregulowania sporu dotyczącego Izby Dyscyplinarnej SN. Komisja krytycznie oceniła pracę Izby Dyscyplinarnej i uważa, że podważa ona zasadę niezawisłości sędziów. Polska ma miesiąc na negocjacje z Komisją w tej materii. Przypomnę tutaj, że w kwietniu 2020 Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie: Wielka Izba TS na wniosek Komisji Europejskiej ogłosiła postanowienie , w którym zdecydowała o zawieszeniu funkcjonowania Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (-791/19 R). Od postanowienia Trybunału Sprawiedliwości nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Ale zawsze się czeka do czasu ostatecznego wyroku wydawanego przez TS. Trybunał jednak, żeby dobrze uzasadnić swój wyrok czeka na wszystkie argumenty i zarzuty przedstawione przez Komisję. Wyrok wiąże Polskę ale jeszcze jest czas na dialog, aby się rzeczowo odnieść do opinii Komisji na podstawie art. 258 TFUE.

Dla rządu zadanie: solidna analiza przyjętych aktów prawnych i również orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał bowiem nie bedzie sie zajmowal żadnymi konkluzjami czy wytycznymi Rady Europejskiej ale dla niego wykładnią prawa będą akty prawne wiążące (rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, art. 288 TFUE) przyjęte przez Radę i Parlament Europejski jako dwie instytucje stanowiące prawo w UE (art. 14 i 16 TUE). Negocjatorzy PE w sprawie budżetu wypowiadali się jasno, że nie zrezygnują z art. 2 TUE, który mówi o ''poszanowaniu państwa prawnego''. Rozporządzenia odwołują się do tego artykułu, jest zatem klarowne, że do niego odwoła się również Trybunał sprawiedliwości. Można zatem przewidywać jego orzeczenia.

Szanuję ministra Konrada Szymańskiego, przez jakiś czas w Parlamencie Europejskim miałem okazję częściowo z nim współpracować kiedy to razem z posłem Janem Olbrychtem (PO) zgodnie organizowali razem różne konferencje międzynarodowe. Uważam, że służby prawne pana ministra powinny w sposób odpowiedzialny analizować akty prawa UE i zachęcam aby też umiały z pokorą korzystać z prac ekspertów krajowych i zagranicznych. Tu nie chodzi o to żeby kogoś ''kopnąć'' lub upokorzyć lecz rozważyć i wybrać rzetelną analizę sytuacji prawnej którą można obronić. Zagadnienie dotyczy dużych środków finansowych przeznaczonych dla naszego kraju, środków które wszystkim mają służyć. Trzeba tutaj porzucić inklinacje partyjne i wykrzesać umiejętność oceny logicznej norm prawnych UE i wyciągania właściwych wniosków. Nieświadomość rzeczywistości prawnej lub ignorancja może nas drogo kosztować. Musimy mieć świadomość, że Komisja może wstrzymać jakiś program lub fundusz opierając się na traktatach. Rząd powinien robić wszystko żeby takich podstaw nie było. Nie chcemy ideologicznej wojowniczości ale obywatelskiej trzeźwości bo Polska musi szybko doganiać kraje zachodnie i te pieniądze są nam potrzebne.