Dyskusyjna nowelizacja procedury sądowoadministracyjnej

Projekt nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa)

, opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, zakłada wprowadzenie dwóch zmian.

Pierwsza dotyczy doręczania pism procesowych w toku postępowania, druga – poszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku w sprawie podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Pierwszą ze zmian wymusił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 lutego 2006 r. (P 13/05) stwierdzający niezgodność z konstytucją art. 73 ustawy.

Przepis ten przewiduje, że w razie niemożności doręczenia pisma procesowego jego adresatowi, dorosłemu domownikowi lub administracji domu pismo składa się na siedem dni w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, a informację o tym umieszcza w skrzynce pocztowej adresata lub na drzwiach jego mieszkania. Po upływie tego terminu pismo uważa się za doręczone.

W ocenie Trybunału regulacja ta narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz prawa do sądu (art. 45 ust. 1). Trybunał wskazał, iż art. 73 ustawy „pociąga za sobą wysokie ryzyko, że pismo sądowe nie dotrze do adresata bez jego winy, a jednocześnie uchylenie się przez zainteresowanego od negatywnych skutków doręczenia (...) może być bardzo trudne”. Taka sytuacja podważałaby zaufanie obywateli do organów państwa i do prawa.

Projekt zakłada, że termin pozostawienia nieodebranego pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy będzie wynosił 14 dni. Jednocześnie po upływie siedmiu dni adresat będzie ponownie powiadamiany o możliwości jego odbioru.

Generalny inspektor ochrony danych osobowych jest jedną ze stron postępowania przed sądami administracyjnymi

Tę zmianę należy ocenić jak najbardziej pozytywnie. Nie tylko usunie nieprawidłowości wskazane w orzeczeniu Trybunału, ale również ujednolici regulacje w zakresie doręczeń na gruncie całego systemu prawa. W procedurach ogólnoadministracyjnej, cywilnej oraz karnej od dawna bowiem obowiązuje 14-dniowy termin przechowywania pism procesowych z powtórnym awizowaniem po upływie siedmiu dni.

Ministerstwo proponuje także, aby generalnemu inspektorowi ochrony danych osobowych (GIODO) przyznać kompetencję występowania do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Dzisiaj inicjatywa ta należy wyłącznie do szczególnych podmiotów niebędących organami administracji publicznej, tj. prezesa NSA, rzecznika praw obywatelskich oraz prokuratora generalnego (którego funkcje należy wyraźnie odróżnić od funkcji naczelnego organu administracji rządowej – ministra sprawiedliwości). Według uzasadnienia projektu ma to na celu zdecydowane przyspieszenie opracowywania standardów ochrony danych osobowych, a w rezultacie „intensyfikację ochrony praw obywateli”.

Ta propozycja spotkała się z krytyką części środowisk prawniczych. Na etapie konsultacji projekt ustawy został przekazany Krajowej Radzie Sadownictwa (KRS), prezesowi NSA, GIODO oraz Radzie Legislacyjnej przy prezesie Rady Ministrów. Pełną akceptację wyraził GIODO, co jest zrozumiałe, zważywszy, iż poszerza on jego kompetencje oraz stwarza mu dodatkowe możliwości działania. Do projektu zastrzeżeń nie zgłosiła Rada Legislacyjna.

Z projektem nowelizacji nie zgodzili się natomiast KRS oraz prezes NSA. KRS słusznie wskazuje (stanowisko z 16 maja), iż GIODO jest jedną ze stron postępowania przed sądami administracyjnymi, w związku z czym przyznanie mu dodatkowych uprawnień na gruncie tego postępowania zaburzałoby równowagę stron i stawiało go w pozycji uprzywilejowanej względem podmiotu wnoszącego skargę na jego decyzje. Jest to tym bardziej istotne, co zostało wskazane w uzasadnieniu projektu, że większość spraw przed sądami administracyjnymi w zakresie ochrony danych osobowych inicjowana jest wniesieniem skargi na decyzje właśnie tego organu. GIODO mógłby w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym występować do NSA o podjęcie uchwały, która byłaby względnie wiążąca dla sądu I instancji. Taka sytuacja mogłaby pozostawać w sprzeczności nie tylko z zasadą równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, lecz również z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Kolejnym zagrożeniem związanym z proponowaną nowelizacją jest ryzyko, że GIODO mógłby wykorzystywać przyznane mu kompetencje do uchylania się od samodzielnego podejmowania decyzji w szczególnie skomplikowanych sprawach, wnioskując w takich sytuacjach o wydanie uchwały „abstrakcyjnej” przez NSA.

Nieprzekonujące wydają się argumenty wskazane w uzasadnieniu projektu. Obecnie nic nie stoi na przeszkodzie, aby GIODO zwracał się do prezesa NSA, prokuratora generalnego czy rzecznika praw obywatelskich o wystąpienie z wnioskiem o podjęcie uchwały przez NSA. Podmioty te z całą pewnością w uzasadnionych wypadkach przychylą się do inicjatywy GIODO i skorzystają z przysługujących im w tym zakresie uprawnień.

Przyznanie naczelnemu organowi administracji publicznej, jakim jest GIODO, omawianych dodatkowych uprawnień może się stać niebezpiecznym precedensem.

Poszerzenie katalogu podmiotów legitymowanych do występowania z wnioskami o podjęcie uchwał abstrakcyjnych przez NSA o organ administracji publicznej może skutkować dalszymi inicjatywami w tym zakresie. Niewykluczone, że – idąc za przykładem GIODO – do uzyskania szerszych kompetencji zmierzaliby poszczególni ministrowie czy kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej. Skoro kompetencję w tym zakresie, ze względu na trudności interpretacyjne związane z ustawą o ochronie danych osobowych, uzyskałby GIODO, dlaczego odmawiać jej przyznania np. ministrowi finansów, mając na uwadze charakter ustaw podatkowych. Wydaje się, że lista „skomplikowanych” ustaw i podmiotów dążących do ujednolicenia ich wykładni może nie mieć końca. Raz stworzony wyłom w przyjętej regulacji prawnej może być trudny do naprawienia. Należy bowiem pamiętać, że każdy wyjątek od istniejącej reguły musi być dobrze uzasadniony, a w tej sprawie uzasadnienia takiego brakuje.