Michał Rudy: Dlaczego RPO nie ma racji w sprawie koronawirusa, ale jednak rację ma

W wystąpieniu do premiera Mateusza Morawieckiego Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) pisze: „Nie kwestionuję wprowadzanych zakazów z punktu widzenia zwalczania epidemii COVID-19. Moim obowiązkiem jest jednak wskazanie, że powinno się to odbywać się w ramach porządku prawnego, do przestrzegania którego zobowiązani są nie tylko obywatele, lecz przedstawiciele władzy. (...) 2 marca Sejm przyjął specustawę „koronawirusową" (o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19(...). Ta ustawa – zauważa jednak RPO w wystąpieniu do premiera – nie jest jednak teraz respektowana. Minister zdrowia wydaje rozporządzenia, do których nie ma prawa, bo posłowie mu go nie dali. Ogranicza więc prawa i wolności obywateli bez umocowania w ustawie i tym samym niestety łamie Konstytucję" .

Zobacz też: Rozporządzenie Ministra Zdrowia ws. stanu epidemii - tekst ujednolicony

W szczególności, w ocenie RPO „Minister Zdrowia nie może zakazać w rozporządzeniu poruszania się po kraju. Specustawa dala mu tylko prawo do czasowego ograniczania sposobu przemieszczania się. Sposobu – a nie przemieszczania się w ogóle" . Podobny problem „dotyczy kwarantanny, w tym kwarantanny dla powracających z zagranicy". Zdaniem RPO minister właściwy do spraw zdrowia „nie miał również podstaw do ograniczenia praktyk religijnych i wskazywania, ilu członków może w danym momencie liczyć kongregacja religijna" .

Tym samym, RPO krytykuje ograniczenie, wolności obywatelskich, to jest – wolności (art. 31 Konstytucji RP), wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej (art. 52 Konstytucji) oraz wolności sumienia i wyznania (art. 53 Konstytucji).

Moim zdaniem taka ocena, dokonana przez RPO, oparta jest na założeniu, iż wszystkie działania władzy publicznej w zakresie epidemii koronawirusa, mają swoją podstawę prawną w specustawie. Jest to założenie błędne i dosyć abstrakcyjne albowiem wystarczy sprawdzić na jakiej podstawie prawnej wydano krytykowane rozporządzenie Ministra Zdrowia (MZ) o stanie epidemii. Rozporządzenie to, a wcześniej rozporządzenie o stanie zagrożenia epidemicznego, nie zostały wydane na podstawie znajdującej się w specustawie lecz na podstawie art. 46 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym upoważnieniem ustawowym minister właściwy do spraw zdrowia ma kompetencje do wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii na całym terytorium RP.

Stan zagrożenia epidemicznego ogłaszany jest przy wysokim prawdopodobieństwie powstania epidemii lub zawleczenia choroby zakaźnej na danym terytorium. Z kolei stan epidemii wprowadza się w momencie fizycznego wystąpienia epidemii na danym obszarze. Przy czym nikt w polskim porządku prawnym nie uchylił ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi , a wskazana przez RPO specustawa, jedynie ją nowelizuje i to w bardzo ograniczonym zakresie.

Nota bene, mając na względzie powyższe, wprowadzenie na terytorium RP, od 14 marca br., stanu zagrożenia epidemicznego, na kilka dni, okazuje się niezgodne z prawem. Mając na względzie definicje legalne z ustawy, jak również samą treść normatywną art. 46, minister do spraw zdrowia powinien ogłosić ten stan zagrożenia epidemicznego (sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z ryzykiem wystąpienia epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych) na wiele dni wcześniej, niż to faktycznie uczynił, zaś wraz z potwierdzeniem przypadku zachorowania na terenie więcej niż jednego województwa, niezwłocznie wprowadzić stan epidemii („epidemia - wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących").

Niezależnie jednak od powyższego, w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, można ustanowić:

? czasowe ograniczenia w zakresie określonego sposobu przemieszczania się;

? czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania przedmiotów lub produktów spożywczych;

? czasowe ograniczenia w funkcjonowaniu określonych instytucji lub zakładów pracy;

? zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności;

? obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem danych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych i innych;

? nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych;

? nakaz przeprowadzenia szczepień ochronnych, wraz z określeniem grupy osób podlegających tym szczepieniom i ich rodzaju.

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze RP.

Jeżeli weźmiemy przy tym wyżej wymienione upoważnienie ustawowe, jak również całą ustawę zakaźną, jako wzorzec prawny do oceny zgodności rozporządzenia o stanie epidemii, z przepisami rangi ustawy oraz z Konstytucją RP, to sytuacja kształtuje się nieco inaczej, niż w ocenie RPO. Co nie znaczy jednak, że pomimo zmiany wzorca prawnego oceny, część uwag RPO, nie jest słuszna.

Właściwie zgadzam się z RPO, nie można zakazać w rozporządzeniu poruszania się po kraju. Jak już wskazano powyżej wychodzę jednak przy tym, z innego wzorca prawnego. Podobnie bowiem jak w specustawie minister właściwy do spraw zdrowia w rozporządzeniu o stanie epidemii, mógł jedynie wprowadzić czasowe ograniczenie „określonego sposobu przemieszczania się", a nie wprowadzić generalny zakaz w tym zakresie.

Podobnie jak RPO uważam, że rozporządzeniem o stanie epidemii nie można odgórnie narzucać kwarantanny dla wszystkich osób przekraczających granicę. Po pierwsze dlatego, że milczy o tym delegacja ustawowa z art. 46 ustawy zakaźnej. Po drugie dlatego, że MZ przy tej instytucji, w sposób dowolny pozmieniał przepisy rangi ustawy. Ponownie jednak nie chodzi o specustawę leczy ustawę zakaźną. Chodzi mi o art. 2 pkt 12 – definicja legalna pojęcia kwarantanny czy art. 34 ust. 2 ustawy zakaźnej, zgodnie z którym kwarantannie można poddać jedynie osoby, które miały styczność z osobami chorymi, a nie każdą osobą przekraczającą granicę. Nie mówiąc o przepisie rozporządzenia, który znosi obowiązek wydawania decyzji administracyjnej o poddaniu danej osoby kwarantannie.

Wątpliwy z punktu widzenia upoważnienia ustawowego z art. 46 jest przy tym nakaz przekazywania danych osobowych, szczególnie, że jakoś trudno go jest powiązać z „czasowym ograniczeniem określonego sposobu przemieszczania się".

Nie do końca zgadzam się natomiast ze stanowiskiem RPO, iż w rozporządzeniu o stanie epidemii nie można było wprowadzić " „ograniczenia praktyk religijnych". Skoro bowiem w upoważnieniu ustawowym wskazano możliwość wprowadzenia zakazu organizowania każdego „innego zgromadzenia ludności", a przez pojęcie zgromadzenia w języku polskim rozumiemy: „spotkanie wielu osób poświęcone omawianiu jakichś spraw" lub „dużą grupę osób zebranych w jakimś miejscu" albo „grupę ludzi związanych ślubami i żyjących według ściśle określonych zasad religijnych", to w moje ocenie można było wprowadzić ograniczenia w zakresie „sprawowania kultu religijnego w miejscach publicznych, w tym w budynkach i innych obiektach kultu religijnego".