Konsekwencje lekceważenia unijnego prawa

W świetle stale pojawiających się zapowiedzi Komisji Europejskiej  kierowania nowych skarg przeciwko Polsce, niezwykle aktualne jest pytanie o możliwe konsekwencje finansowe uznania przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) nieprzestrzegania przez państwo swoich zobowiązań traktatowych. Wyrok ETS uznający naruszenie przez państwo prawa miał przez długi czas charakter wyłącznie deklaratoryjny, a jego wykonanie zależało tylko od dobrej woli państw(a). Jedyną „sankcją" była możliwość ponownego wystąpienia przez Komisję do ETS na podstawie art. 258 traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE).

Istotna zmiana nastąpiła w 1992 r. gdy traktat o Unii Europejskiej (TUE) dodał nowy artykuł, zgodnie z którym, jeżeli ETS uznaje na wniosek Komisji, że państwo nie zastosowało się do wcześniej wydanego wyroku, może orzec ryczałt (ang. lump sum, fr. la somme forfataire) lub okresową karę pieniężną (ang. penalty payment, fr. une astreint). Traktat z Lizbony dodał w 2009 r. istotną nowość, zgodnie z którą w przypadku uchybienia przez państwo obowiązkowi notyfikacji środków służących implementacji dyrektywy, Komisja może występując ze skargą do ETS na podstawie art. 258 TFUE, od razu wskazać kwotę ryczałtu lub karę pieniężną.

Wraz z art. 260 TFUE, państwa po raz kolejny w historii integracji wprowadziły do traktatu regulację, której wypełnienie treścią pozostawiły sędziom w drodze interpretacji. Potwierdziły w ten sposób starą prawdę, że o ile dla państw podpisanie nowego traktatu jest końcem ich podróży, to dla sędziów oznacza dopiero jej początek. W swoją podróż sędziowie ruszają bez bliższych wskazówek i drogowskazów. W tym przypadku bez odpowiedzi pozostawały fascynujące i fundamentalne pytania: czy i w jakich okolicznościach można (nie można?) orzec obydwu sankcji równocześnie, i jaka jest (czy w ogóle?) ich wzajemna relacja?

Interpretacja w obronie prawa

Art. 260 TFUE zmierza do zapewnienia rzeczywistego przestrzegania prawa europejskiego. Obie sankcje służą temu celowi, ale czynią to w sposób komplementarny. O ile ryczałt spełnia funkcję odstraszającą i jest bezwarunkowy, o tyle kara pieniężna ma charakter warunkowy i spełnia funkcję perswazyjną. Kara pieniężna ma wymusić na państwie jak najszybsze zakończenie stanu niezgodnego z prawem, ryczałt natomiast bierze pod uwagę „ocenę konsekwencji dla interesu publicznego i prywatnego zaniechania przez państwo swoim obowiązkom, w szczególności jeżeli naruszenie trwa dłuższy czas licząc od dnia wydania pierwszego wyroku".

Kara pieniężna nie zawsze jednak jest w stanie zapewnić pełne przestrzeganie prawa, skoro jest uzależniona od zastosowania się przez państwo do wyroku stwierdzającego naruszenie prawa: z chwilą gdy państwo zastosuje się doń, ETS nie może już jej orzec. Co więc z okresem czasu, w którym naruszenie prawa było faktem potwierdzonym w wyroku wydanym na podstawie art. 258 TFUE? Najnowsze orzecznictwo akceptuje, że w przypadku strukturalnego i trwającego dłużej naruszenia prawa stwierdzonego w wyroku, szacunek dla pierwszego wyroku wymaga, aby możliwe było orzeczenie zarówno ryczałtu, jak i kary pieniężnej. Wybór właściwej sankcji dopasowanej do konkretnej sytuacji należy wyłącznie do sędziów i ma zapewnić nie tylko stan zgodny z prawem, ale także zapobiec przyszłym naruszeniom.

Państwa wprawdzie argumentowały przed ETS, że użycie łącznika „lub" w art. 260 TFUE musi być rozumiane jako alternatywa rozłączna, ale sąd podkreślił że każda z sankcji ma do spełnienia odrębną funkcję i dotyczy dwóch różnych okresów czasu. Kara pieniężna nie wywołuje skutku wobec przeszłości: jeżeli państwo zastosuje się do wyroku, to w ogóle żadnej konsekwencji finansowej nie poniesie. Dlatego użyty łącznik „lub" musi być odczytany w świetle celu art. 260 TFUE i dopuszczać łączne orzeczenia kary i ryczałtu, zwłaszcza gdy naruszenie prawa trwa od dłuższego czasu i istnieje obawa, że będzie trwało dalej.

W ten sposób ETS patrząc wstecz, może skazać państwo na kwotę X z tytułu ryczałtu (z racji długotrwałego utrzymywania stanu niezgodnego z prawem), a patrząc w przyszłość skorzystać z możliwości orzeczenia pieniężnej kary płatnej w ustalonych odstępach czasowych (miesięcznych, trzymiesięcznych etc.) i naliczanej od daty wydania drugiego wyroku aż do czasu pełnego zastosowania się do pierwszego wyroku stwierdzającego naruszenie. Wysokość kary zależy od trzech elementów – powagi naruszenia, czasu jego trwania i zdolności państwa do zapłaty. Odgrywają one też rolę przy ryczałcie, ale w tym przypadku ETS dodatkowo bierze pod uwagę szczególne okoliczności indywidualnej sprawy i odstraszającą funkcję tej sankcji oraz kieruje się np. sposobem postępowania państwa, powtarzalnością naruszeń, czy brakiem gotowości podjęcia kroków w celu respektowania wyroku.

Jaki etos sądzenia?

Sposób, w jaki ETS zrelacjonował do siebie sankcje stanowi, logiczną konsekwencję obowiązku przestrzegania prawa i respektowania przez państwa wydanych wyroków. Lakoniczny zapis traktatu „ryczałt lub kara" stanowił od początku zaproszenie dla sędziów do wypełnienia go treścią. Pamiętając o idei wspólnoty połączonej powagą prawa, a której ETS zawsze starał się być wierny, wybory i kryteria interpretacyjne były łatwe do przewidzenia. Chodzi o interpretację, która zapewni, że przyjęte zobowiązania są faktycznie egzekwowane, a nieprzestrzeganie prawa zawsze nieopłacalne. Sposób, w jaki odparł kontrargumenty państw, przypomina na czym polega etos sądzenia sędziego ponadnarodowego. Sędziowie orzekają na podstawie „prawa", które charakteryzuje się stałym dynamizmem, wzrasta, ewoluuje, często jest niejasne. Przestrzeganie „prawa" (art. 19 TUE mówi o the law i le droit) i jego rozumna interpretacja oznaczają coś więcej niż mechaniczne stosowanie przepisów i zapewnienie, że tylko one są przestrzegane. To także odkrywanie innych elementów, które składają się na pojęcie prawo: wartości i zasad ogólnych i w ten sposób tworzenie unijnego acquis jurisprudentiel.

Dlatego poszukiwanie przez sędziego rozwiązań zakorzenionych w aksjologicznych podstawach systemu i branie pod uwagę celów prawa jest czymś zgoła innym aniżeli puste zarzuty o aktywizm sądowy i wkraczanie przez sąd w sferę kompetencji państw i/lub innych instytucji. Złym sędzią nie jest bowiem sędzia odważny i kreatywny, który umie zaskoczyć, otworzyć się i przeprowadzić racjonalne rozumowanie w sposób globalny.

Do miana takiego aspiruje sędzia, który stosuje przepisy w sposób bezrefleksyjny, nie ma woli, nie dokonuje wartościujących ocen i wyborów, który chowa się za niedoskonałym przepisem i odmawia orzekania, gdy przepis jest niejasny. Tymczasem w świecie niedoskonałych przepisów, jeszcze bardziej nieracjonalnego (czasami niewładnego) prawodawcy, coraz większej problematyzacji spraw i pomysłowości państw w nieprzestrzeganiu prawa europejskiego, nie ma miejsca na model sądzenia, w którym sędzia jest maszyną do liczenia, prawniczym automatem powtarzającym dokładnie, to co zapisano (lub nie zapisano!) w przepisie.

W przypadku interpretacji art. 260 TFUE to właśnie sędzia i logika sali sądowej, a nie Komisja (jak w przypadku politycznej procedury z art. 258 TFUE opartej na negocjacjach pomiędzy Komisją a państwem) są w centrum.