Tajne więzienia CIA, czyli ile pokażemy Trybunałowi w Strasburgu

W dwóch niedawnych głośnych strasburskich postępowaniach dotyczących „skargi katyńskiej" oraz domniemanych tajnych więzień CIA w Polsce Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu zwrócił się do pozwanego państwa o przekazanie mu dokumentów objętych krajową klauzulą tajności. W związku z takim żądaniem powstaje kilka pytań. Jakie przepisy uprawniają Trybunał do zwrócenia się do państwa o dostarczenie „wrażliwego" dokumentu, którego jawność została wyłączona, by chronić najważniejsze interesy kraju, takie jak bezpieczeństwo narodowe czy obronność? W jaki sposób państwo wykonuje wniosek Trybunału: czy musi przekazać dokument w całości, czy też może w nim dokonać wyłączeń (zaczernień), a nawet sporządzić jedynie opis? Czy państwo może nie podporządkować się żądaniu i co mu za to grozi?

Podstawą dla żądań Trybunału jest art. 38 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Konwencja). Określa on, że Trybunał rozpoznaje skargę z udziałem przedstawicieli stron i może, jeśli okaże się to potrzebne, przeprowadzić dochodzenie, które ma pomóc w ustaleniu faktów. Zainteresowane państwa („Wysokie Układające się Strony"), co w praktyce oznacza państwo, przeciwko któremu została skierowana skarga, są zobowiązane udzielić w tym celu „wszelkich niezbędnych ułatwień".

Kosztowne misje Trybunału

Tradycyjnie art. 38 (i jego wcześniejszy odpowiednik) służył jako podstawa dla dokonania czynności dowodowych w zaskarżonym państwie. W pewnych przypadkach mogło się bowiem okazać, że pisma procesowe stron i dołączone do nich dokumenty, zwłaszcza z krajowych postępowań (strasburska procedura ma charakter pisemny), nie wystarczały do ustalenia okoliczności będących przedmiotem skargi.

Zgodnie z wykształconą praktyką zespół złożony z sędziów Trybunału (zazwyczaj trzech), którym towarzyszył szef (registrar) kancelarii sekcji rozpoznającej daną skargę oraz prawnik kancelarii ETPCz odpowiedzialny za sprawę, udawał się do zaskarżonego państwa. Zbiorczo dochodzenie przeprowadzane przez delegację Trybunału określa się mianem „misji ustalającej fakty". Jej działania mogły mieć charakter przesłuchań lub innych czynności dowodowych, np. oględzin miejsca bądź dokumentów.

Ostatnio Trybunał z kilku przyczyn jedynie wyjątkowo decydował się na misję ustalającą fakty. Najważniejsza to wysoki koszt, wynoszący średnio 100 tysięcy euro. Dlatego po reformie Konwencji i powstaniu Trybunału działającego w trybie ciągłym (1.11.1998 r.) na misje zdecydowano się tylko 20 razy (najwięcej w związku ze skargami przeciwko Ukrainie 7, Turcji 6, Chorwacji i Rosji po dwie oraz Grecji). Ostatnia znana mi misja Trybunału odbyła się w czerwcu 2007 r. i dotyczyła okoliczności ciężkiego pobicia więźniów przez członków ukraińskich sił specjalnych „Berkut" (podczas „ćwiczeń", które jednostka urządziła w kolonii karnej dla szczególnie groźnych przestępców). Na przeprowadzenie misji Trybunał nie zdecydował się nawet w związku z rozpoznawanymi obecnie dwiema skargami międzypaństwowymi (Gruzji przeciwko Rosji).

Spośród 94 spraw, w których Trybunał lub Europejska Komisja Praw Człowieka (która działała do 1 listopada 1998 r.) przeprowadzały misję ustalającą fakty, załamanie Konwencji przez brak współpracy państwa stwierdzono tylko w 12. Naruszenia art. 38 (i jego poprzednika) wynikały z dwóch powtarzających się przyczyn: nieprzekazania pewnych ważnych dokumentów i części akt sprawy oraz niepojawienia się na przesłuchaniu wezwanych świadków. Tylko w jednym przypadku (Rosja) delegacja Trybunału nie mogła przeprowadzić misji. Rosyjskie władze znajdowały liczne przeszkody, by kwestionować proponowane przez Trybunał terminy (wybory prezydenckie, święto narodowe) i ostatecznie stwierdzić, że przesłuchanie skarżących (aresztowanych bojowników czeczeńskich) będzie możliwe dopiero po zakończeniu w ich sprawach krajowych postępowań i uprawomocnieniu się wyroków (sprawa Shamayev i inni przeciwko Gruzji i Rosji).

Przyślijcie nam dokumenty

Rezygnując dzisiaj z przeprowadzania misji, Trybunał znalazł nieporównanie tańszy sposób ustalania okoliczności sprawy. Zwraca się po prostu do państwa, by przesłało do Strasburga pewne dokumenty, a nawet całe akta danego krajowego postępowania. Co więcej, po zmodyfikowaniu Konwencji przez Protokół nr 14 (wszedł w życie 1.06.2010 r.) Trybunał może posłużyć się art. 38 na każdym etapie postępowania, a nie dopiero – jak wcześniej –?po uznaniu skargi za dopuszczalną.

Dlatego żądanie przekazania przez państwo pewnych materiałów można znaleźć już w dokumencie komunikującym państwu skargę (jak w przypadku więzień CIA). Inna sprawa, że i przed wejściem w życie Protokołu nr 14 Trybunał zwracał się o takie materiały (np. skarga katyńska).

Z bogatego strasburskiego orzecznictwa dotyczącego art. 38 wyłonił się standard, którego nie można nazwać spójnym i konsekwentnym. Chociaż Trybunał akcentował konieczność podjęcia przez państwo pełnej i terminowej współpracy, w praktyce nierzadko okazywał się zaskakująco wyrozumiały. Po pierwsze, nie dochodziło do naruszenia art. 38, gdy Trybunał uznawał, że częściowe tylko wykonanie jego wniosku nie przeszkodziło mu w analizie skargi i rozstrzygnięciu stawianych zarzutów. Po drugie, mimo zauważenia, iż negatywne konsekwencje braku współpracy państwa z Trybunałem zachodzą też w przypadku opóźnień w wykonaniu wniosku strasburscy sędziowie tylko raz orzekli, że w takim przypadku doszło do złamania art. 38.

Po trzecie, konstatując naruszenie Konwencji, Trybunał oznajmiał, że władze państwowe nie podawały przyczyn uzasadniających odmowę przekazania dokumentu. Mogło to sugerować, że państwo jest uprawnione, by uchylić się od współpracy, jeśli wskaże racje usprawiedliwiające takie postępowanie. Szczęśliwie Trybunał zminimalizował obszar, w którym do takiego przyzwolenia mogłoby dojść. Nie jest ono możliwe, gdy państwo wskazuje na swoje ustawodawstwo jako przyczynę braku współpracy, np. zakaz przekazania akt śledztwa, gdy to w kraju trwa (co starała się robić Rosja w wielu sprawach czeczeńskich). Ale Trybunał wymagał też, by kluczowe interesy państwowe, przywoływane jako uzasadnienie dla odmowy przekazania przez państwo dokumentu, występowały w danym przypadku realnie. Odrzucono więc np. stanowisko ukraińskich władz, jakoby nie mogły przekazać do Strasburga urzędowych instrukcji w sprawie postępowania służb penitencjarnych z więźniami, bo dokumenty mają niejawny charakter.

Zasadniczo jednak, nawet gdy państwo wskazywało na swoje podstawowe interesy, Trybunał odpowiadał, że również w takim przypadku nie można się uchylić od przekazania dokumentu do Strasburga. Rząd może bowiem wnioskować, by dostęp do dokumentu lub jego części został wyłączony. Taką możliwość przewiduje Regulamin proceduralny Trybunału. Ale rygorystyczne spojrzenie Trybunału osłabiała sugestia, że państwo może, przekazując ETPCz materiał, dokonać w nim zaczernienia „wrażliwych" fragmentów.

Absolutny rygor katyńskich wyroków

Wskazane wyrozumiałe podejście Trybunału do braku pełnej i terminowej współpracy z nim państwa mogą eliminować dwa katyńskie wyroki (Janowiec i inni przeciwko Rosji), zwłaszcza ostateczne orzeczenie wydane niedawno przez Wielką Izbę. Podczas rozpoznawania skargi katyńskiej przez Trybunał Rosja odmówiła przekazania mu kopii postanowienia o umorzeniu śledztwa w sprawie zbrodni katyńskiej, twierdząc, że wykluczają to względy bezpieczeństwa narodowego. Zagadnienie to strasburscy sędziowie postanowili rozstrzygnąć z uwzględnieniem art. 27 wiedeńskiej konwencji o prawie traktatów z 1969 r. Przepis ten stanowi, że państwo nie może powoływać się na postanowienia swojego ustawodawstwa dla usprawiedliwienia niewykonania obowiązku wynikającego z umowy międzynarodowej.

Reguła zapisana w art. 27 wiedeńskiej konwencji stanowi traktatowy wyraz wcześniej istniejącej i niekwestionowanej normy zwyczajowego prawa międzynarodowego. Państwo nie może powoływać się na swoje prawo, nawet konstytucyjne, by nie wykonać zobowiązania międzynarodowego. Skoro państwo podpisało europejską konwencję, a ta nakazuje współpracę w Trybunałem, musi z tego obowiązku się wywiązać. Racje związane z ochroną najważniejszych interesów państwowych mogą natomiast powodować, że dostęp do przekazanego dokumentu zostanie przez Trybunał wyłączony.

W katyńskim wyroku Wielka Izba jednomyślnie orzekła, że Rosja złamała art. 38, nie przekazawszy dokumentu żądanego przez Trybunał. Do naruszenia obowiązku współpracy doszło, mimo iż dokument był strasburskim sędziom potrzebny do rozstrzygnięcia zarzutu, którym ostatecznie –? jak uznali ?– nie mogą się zajmować. Takiego rozstrzygnięcia nie waham się nazwać absolutyzacją nakazu współpracy. Oznacza to, że zawsze, jeśli Trybunał zażąda, państwo musi mu przekazać każdy materiał.

CIA czytane Katyniem

Zadając pytania na rozprawę w sprawie skargi dotyczącej tajnych więzień CIA (Al-Nashiri przeciwko Polsce i Zubaydah przeciwko Polsce), Trybunał poprosił, by strony wypowiedziały się na temat wymaganej współpracy z Trybunałem „w świetle zasad określonych w wyroku Janowiec i inni przeciwko Polsce". Polski rząd odmówił przekazania do Strasburga żądanych dokumentów, powołując się na polskie ustawodawstwo i zakazy dotyczące dokumentów niejawnych. Taka przeszkoda nie będzie miała jednak znaczenia dla Trybunału.

Podczas rozprawy okazało się również, że reprezentanci polskiego rządu dysponowali tajnym dokumentem opisującym przebieg polskiego śledztwa w sprawie więzienia CIA, który chcieli przekazać „w celu lektury" Trybunałowi. Ale chcieli, by ten dokument do nich wrócić. Nie zdziwiło mnie, że sędziowie nie przystali na rządową ofertę. To wyłącznie oni określają konsekwencje wynikające z postanowień konwencji. Z tego samego powodu Trybunał nie mógłby zaakceptować propozycji, by jego sędziowie zapoznawali się z niejawnymi dokumentami w kancelarii tajnej polskiego przedstawicielstwa przy Radzie Europy w Strasburgu lub w krakowskiej prokuraturze prowadzącej śledztwo.

Uważam jednak, że i po stronie Trybunału konieczne są pewne działania. Jego kancelaria okazała się nieszczelna, co pokazywał przeciek w rosyjskiej prasie przed wyrokiem katyńskim izby. Nie był to pierwszy taki przypadek. Przed oficjalnym ogłoszeniem znany stał się też wyrok Wielkiej Izby w głośnej sprawie Stoll przeciwko Szwajcarii z 2007 r. Kraje konwencji mogą więc zasadnie wymagać, by Trybunał należycie zabezpieczył złożone w nim poufne dokumenty. Dobrze przyjęte zostałoby też powstanie reguł określających odpowiedzialność osób winnych złamania tajności.