Marcin Menkes: Ugoda w sprawie Turowa ważna dla niektórych sporów przed TSUE

Czy zawarta 3 lutego ugoda w sporze między Polską a Czechami o kopalnię w Turowie pozwoli na uniknięcie kar nałożonych na Polskę przez Trybunał Sprawiedliwości UE? Nie. Czy ugoda jest dobrym rozwiązaniem? To zależy. Można ją ocenić przez pryzmat trzech klas sporów z udziałem Polski.

Kontrowersje wokół koncesji

Na wstępie należy zauważyć, że przedłużenie koncesji z 1994 na wydobycie węgla brunatnego jest przedmiotem kilku sporów. W 2015 roku operator kopalni PGE wystąpił o przedłużenie wygasającej w 2020 koncesji do 2044 (koncesja 2044). W związku z przedłużającym się postępowaniem w 2019 operator wystąpił o wydanie w szczególnym trybie sześcioletniego przedłużenia koncesji do 2026 (koncesja 2026), między innymi unikając konieczności uzyskania oceny oddziaływania środowiskowego (OOŚ).

W styczniu 2020 r. w postępowaniu o koncesję 2044 regionalny dyrektor ochrony środowiska (RDOŚ) we Wrocławiu wydał decyzję OOŚ, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Operator załączył tę decyzję do wniosku o wydanie koncesji 2026. W marcu 2020 r. minister klimatu i środowiska wydał koncesję 2026, co stało się przedmiotem skargi Czech do Komisji Europejskiej o naruszenie prawa unijnego. W uzasadnionej opinii z grudnia tego samego roku KE stwierdziła, że koncesję 2026 wydano z pogwałceniem prawa unijnego, w szczególności dyrektywy 2011/92/UE (OOŚ). W lutym 2021 Czechy wszczęły przeciwko Polsce postępowanie C?121/21 o stwierdzenie naruszenia prawa UE w związku z wydaniem koncesji 2026.

Już w toku postępowania przed TSUE, w kwietniu 2021 roku, minister klimatu i środowiska wydał koncesję 2044. Jest to istotne, jako że w sporze przed TSUE dotyczącym koncesji 2026 strona polska podnosiła m.in., że jest on bezprzedmiotowy w związku z wydaniem koncesji 2044.

1 lutego 2022 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rygor natychmiastowej wykonalności ww. decyzji RDOŚ, która z kolei stanowiła podstawę wydania koncesji 2044. Generalny dyrektor ochrony środowiska może zatem wydać decyzję OOŚ, na podstawie której koncesja 2044 zostanie zatwierdzona. Może ją jednak również uchylić i zamknąć postępowanie, w rezultacie czego koncesja 2044 nie zostanie wydana. To zaś oznacza, że w przypadku eskalacji sporu z Czechami upada jedna z linii obrony.

Z kolei 3 lutego 2022 r. opinię w sporze o koncesję 2026 wydał rzecznik generalny TSUE Priit Pikamäe. Jego zdaniem koncesję wydano z naruszeniem dwóch unijnych dyrektyw: OOŚ 2011/92/UE, dyrektywy w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących 2003/4/WE oraz traktatu o Unii Europejskiej. Konkluzje potwierdzają złą pozycję procesową Polski w sporach przed TSUE.

Czytaj więcej

Prawo dla Ciebie

Czy da się przyblokować kary za Turów

Po umorzeniu sprawy przez Trybunał Sprawiedliwości UE sankcje nałożone jako zabezpieczenie wydają się nie mieć podstaw – mówi dr Mateusz Irmiński, adwokat z kancelarii Sołtysiński Kawecki & Szlęzak.

Warunki zawartego porozumienia

Treść ugody między rządami Polski i Czech nie została opublikowana, jednak szereg informacji na temat jej postanowień zostało upublicznionych. Warunki finansowe porozumienia rzekomo obejmują zapłatę odszkodowania przez Skarb Państwa w wysokości 35 mln euro: 25 mln euro regionowi libereckiemu oraz 10 mln euro czeskiemu Ministerstwu Środowiska. Kolejnych 10 mln euro na rzecz regionu libereckiego ma przekazać Fundacja PGE.

Ponadto PGE ma wykonać ekran zapobiegający odpływowi wód podziemnych, wał ziemny chroniący przed zanieczyszczeniem powietrza, hałasem i pyłami, a także wykonać otwory monitoringowe. Koszt tylko pierwszej inwestycji PGE szacuje na 17 mln złotych. Co ważniejsze, od skuteczności tych prac uzależniony jest zakres dalszej eksploatacji kopalni. Gdyby działalność kopalni skutkowała dalszym opadaniem wód gruntowych po stronie czeskiej, PGE będzie miało 24 miesiące na przeprowadzenie dodatkowych prac. To budzi oczywiste pytania o mechanizm oceny skuteczności prac i tryb rozstrzygania sporów. Co więcej, nawet jeżeli zgodnie z sugestiami rządowymi ewentualne spory na tym tle poddano pod rozstrzygnięcie arbitrażu, to wyrok arbitrażowy nadal będzie musiał być w pełni zgodny z prawem unijnym.

Konsekwencje procesowe

Zawarta ugoda wpływa jedynie na spór wszczęty przez Czechy dotyczący koncesji 2026. Nie zabezpiecza zatem Polski przed wszczęciem kolejnego postępowania w związku z wydaniem koncesji 2044. Zważywszy na fakt, że jej ważność wykracza poza termin zaniechania wydobycia i spalania węgla w 2030 roku, taki spór jest bardzo prawdopodobny.

Spór w sprawie koncesji 2026 zostanie zakończony w momencie wycofania przez rząd Czech skargi przeciwko Polsce. Ma to nastąpić pod warunkiem dokonania wspomnianych płatności. Jednak nawet w tym węższym zakresie nie zamyka to wszelkich wątków. W maju 2021 TSUE zastosowało bowiem środek tymczasowy, zobowiązując Polskę do natychmiastowego wstrzymania wydobycia. W związku ze zlekceważeniem decyzji 20 września 2021 na Polskę nałożono karę finansową w wysokości 0,5 mln euro za każdy dzień zwłoki w wykonaniu pierwszego środka tymczasowego. Do momentu zawarcia ugody wysokość należnych kar wyniosła 68,5 mln euro. Wycofanie skargi czeskiej jedynie wstrzyma naliczanie dalszych kar finansowych. W odniesieniu kar już naliczonych Komisja występująca w roli quasi-komornika wystawiła cztery wezwania do zapłaty, po 15 mln euro wraz z odsetkami.

Czytaj więcej

Węgiel

Koniec sporu o Turów. Czesi wycofali pozew

Czechy wycofały skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczącą kopalni węgla brunatnego w Turowie. — To kończy całkowicie sprawę — poinformował premier Mateusz Morawiecki.

Czego chciał rząd

Oceniając ugodę przez pryzmat sporu wokół Turowa, rodzi się pytanie, co było faktycznym celem rządu.

Jeżeli zgodnie z deklaracjami kontynuacja wydobycia, to osiągnięty rezultat sprowadza się do minimalizacji strat. Polska zrealizuje początkowe żądania strony czeskiej. Ponadto nawet gdyby Komisja Europejska rozważała odstąpienie od wyegzekwowania kary, to sama ryzykowałaby skargę o naruszenie prawa. Nie ma zresztą żadnych powodów, aby tak postąpić. Rzecznik KE poinformował, że Polska ma karę zapłacić dobrowolnie lub zostanie ona potrącona z kolejnych transferów z budżetu unijnego. Zresztą abstrahując od obraźliwych dla Trybunału przyczyn nałożenia kary, warto choćby odnotować, że w dniu ogłoszenia ugody marszałek Sejmu Elżbieta Witek oświadczyła, że nie zamierza płacić kary nałożonej na nią przez NIK, a posłowie partii rządzącej deklarowali, że w sporze z UE Polska nie może łagodzić stanowiska. Takie oświadczenia nie pozostawiają KE ani TSUE przestrzeni do poszukiwania kompromisów. Zatem finansowy, polityczny i wizerunkowy koszt zakończenia sporu jest znacznie wyższy od oczekiwań strony czeskiej.

Alternatywnie można było się zastanawiać, na ile eskalacja sporu miała politycznie umożliwić zamknięcie kopalni. Ten cel, przynajmniej na razie, nie jest jednak realizowany.

Zważywszy zatem na konfliktogenne warunki ugody, jej podstawową funkcją jest zamrożenie sporu wokół Turowa w zamian za doraźne korzyści finansowe.

Skutki dla KPO i funduszu

Tego samego dnia co ogłoszenie ugody w sporze wokół Turowa prezydent Andrzej Duda przedstawił propozycję rozwiązania konfliktu wokół Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Zbieżność obu dat jest nieprzypadkowa. W rezultacie zignorowania środków tymczasowych nakazujących zamrożenie funkcjonowania Izby Dyscyplinarnej 27 października 2021 roku TSUE nałożył na Polskę karę finansową w wysokości 1 mln euro dziennie (do dziś 104 mln euro).

Rząd uspokajał, że 1,5 mln euro kar dziennych nie jest argumentem na rzecz zmiany stanowiska. Faktem jest, że kary są relatywnie niskie w porównaniu z wysokością transferów otrzymywanych przez Polskę z budżetu UE. Co ważniejsze, Komisja zapowiedziała, że wykonanie środków tymczasowych stanowi warunek wyjściowy do odblokowania wypłat z Krajowego Planu Odbudowy (KPO). W ramach KPO Polska liczyła na ok. 58,1 mld euro, w tym 23,9 mld euro w formie dotacji, oraz 34,2 mld euro w pożyczkach do wydania do 2026 roku. Skokowo rosnąca inflacja i stopy procentowe uzasadniają wniosek, że właśnie te kwestie odegrały kluczową rolę w sprawie Turowa.

Również z tej perspektywy ugoda pozwoli na realizację celu po poniesieniu bezzasadnie wysokich kosztów finansowych i politycznych. Gdyby nie oba spory, środki z KPO byłyby wypłacane już od ubiegłego roku. Co więcej, trzeba odnotować, że ugoda ws. Turowa stanowi realizację zaledwie prostszego z dwóch warunków odblokowania KPO. Wreszcie ugoda nie niweluje ryzyka utraty przez region zgorzelecki finansowania z funduszu spójności, w ramach Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji.

Spory o praworządność

Skutki ugody dla sporów o praworządność i innych postępowań przed TSUE. Ugoda ma wreszcie znaczenie dla pozostałych sporów z udziałem Polski przed TSUE. Kolejne wyroki TSUE oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o systemowym naruszaniu zasady praworządności, w związku z działaniami i oświadczeniami najwyższych funkcjonariuszy państwowych, wpływają na tok postępowań w innych sprawach, jak choćby realizacji europejskiego nakazu. Aktualnie najważniejszym sporem jest skarga Polski (i Węgier) ws. legalności mechanizmu warunkowości. Tutaj ocena polskiej praworządności jest zarówno przedmiotem postępowania, jak i nadaje perspektywę do oceny polskich argumentów.

Mechanizm warunkowości umożliwia wstrzymanie wypłat z budżetu UE, jeżeli określone państwo członkowskie narusza zasadę praworządności w sposób bezpośrednio wpływający lub stwarzający poważne zagrożenie dla należytego zarządzania unijnym budżetem lub dla ochrony interesów UE. Mechanizm wszedł w życie z początkiem ubiegłego miesiąca. W wyniku kompromisu politycznego z Warszawą i Budapesztem Komisja dotąd nie wstrzymała żadnych płatności. 16 lutego br. TSUE ma jednak wyrok w przedmiocie jego legalności. Kiedy Trybunał stwierdzi legalność mechanizmu, co jak się wydaje nie budzi wątpliwości, choćby prezesa TSUE Koena Lenaertsa, Komisja będzie mogła retroaktywnie zastosować sankcje finansowe. Tutaj koszty finansowe i polityczne zdecydowanie przewyższą sprawę Turowa.

Na wszystkich trzech poziomach sporów ugoda w sprawie Turowa jest najlepszym z pozostałych wyborów rozwiązania niepotrzebnych problemów. Jednak osiągnięcie dwóch ostatnich celów pozostaje zależne od zapłaty kar finansowych należnych niezależnie po realizacji pierwszego.