Rogalska: Ulgi podatkowe od państwa nie dla każdego

Ustawa o finansach publicznych (dalej: „u.o.f.p.") przewiduje możliwość udzielenia przez właściwy organ ulg w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych, a więc umorzenie lub rozłożenie na raty należności głównej oraz odsetek (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.o.f.p.). Niepodatkowe należności budżetowe to należności niebędące podatkami i opłatami, stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m.in. zwracane do budżetu państwa, nieprawidłowo wydatkowane dotacje.

Do tej kategorii nie należą natomiast należności stanowiące dochody własne z odpłatnej działalności ubocznej jednostek budżetowych czy też przychody państwowych funduszy celowych. Niemniej jednak każda bez wyjątku jednostka sektora finansów publicznych jest zobligowana do racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, niezależnie od okoliczności, czy należność stanowi jej dochód czy też dochód budżetu państwa. Świadczy o tym m.in. treść art. 42 ust. 5 u.o.f.p., z którego wynika obowiązek ustalania przez jednostki przysługujących im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przewiduje kary za niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności.

Szczególny przywilej

Ulgi w postaci umorzeń należności głównej oraz odsetek mogą być stosowane jedynie wyjątkowo, m.in. do kwot nieprawidłowo wydatkowanych, udzielonych jednorazowo dotacji będących dochodami budżetu państwa (art. 60 u.o.f.p.).

Z tych szczególnych przywilejów nie powinni natomiast korzystać przedsiębiorcy, którzy otrzymują w sposób cykliczny (np. co miesiąc lub co kwartał) środki finansowe na realizację ważnego celu społecznego – zwłaszcza wówczas, gdy nie przestrzegają prostych warunków, stanowiących elementy działań zmierzających do osiągnięcia tego celu. Należności jednostki sektora finansów publicznych z tytułu zwracanych przez wyżej wymienionych przedsiębiorców środków finansowych powinny być w maksymalny sposób chronione na podstawie ustawy regulującej zakres kompetencji tej jednostki.

Prawo cywilne zawiera zakaz anatocyzmu, czyli naliczania odsetek od odsetek, z zastrzeżeniem wyjątków. Reguła ta znajduje racjonalne uzasadnienie, gdyż wierzyciel nie powinien odzyskiwać długu obliczonego w sposób rażąco niewspółmierny do rozmiarów przysługującej mu wierzytelności.

Taką samą logiką w powiązaniu przyczyn i skutków powinien kierować się ustawodawca, tworząc przepisy prawa publicznego, i tym samym unikać formułowania zasady umożliwiającej udzielanie... „ulg od ulg". Powyższego sformułowania użyłam świadomie, bo jak inaczej można by nazwać przypadki unormowań przewidujących rezygnację instytucji państwowej z zadośćuczynienia za naruszenie warunków wsparcia finansowego przyznawanego w stałych, określonych przez ustawodawcę okresach na realizację ważnych celów społecznych, np. walkę z bezrobociem. Tego rodzaju wsparcie przecież w samej swej istocie stanowi rodzaj ulgi udzielonej przez państwo (i to tylko niektórym przedsiębiorcom), gdyż pozwala na obniżenie kosztów bieżącej działalności gospodarczej. Trudno mówić o jakiejkolwiek logice i racjonalizmie, gdy władze reprezentujące wierzyciela publicznoprawnego udzielają dalszych przywilejów w przypadku sprzeniewierzenia warunków cyklicznie przyznawanych dofinansowań.

Podobne praktyki należałoby uznać za nieuzasadnione tym bardziej, że przepisy przewidujące owe warunki z reguły nie są rozbudowane czy też sformułowane w sposób zawiły lub trudny do zrozumienia, lecz koncentrują się na zapewnieniu realizacji wspomnianych celów społecznych. W konsekwencji wymagają np. jedynie przestrzegania obowiązku terminowej wypłaty wynagrodzeń pracownikom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej oraz odprowadzania w ustawowym terminie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, co również stanowi jedną z form popierania przez państwo aktywizacji zawodowej różnorodnych grup społecznych.

Nie bez znaczenia jest fakt, że nie każdy przedsiębiorca może korzystać z obniżenia w spłacie danin publicznych o charakterze niepodatkowym lub pozyskuje od władz państwowych dofinansowanie. A to już siłą rzeczy stawia go w uprzywilejowanej pozycji względem innych podmiotów gospodarczych. Biorąc pod uwagę ten aspekt, należy stwierdzić, że niczym nieskrępowana uznaniowość i swoboda w przyznawaniu ulg w spłacie tego rodzaju zobowiązań publicznoprawnych stanowiłaby wyraz lekceważenia i niesprawiedliwego różnicowania społeczeństwa. Nie można bowiem wystawić pozytywnego świadectwa normodawcy, który przez wiele lat sukcesywnie likwiduje tzw. ulgi podatkowe dla osób o niskich dochodach oraz średnio zamożnych, podejmujących swoje pierwsze inwestycje (np. mieszkaniowe), a tworzy konstrukcje prawne zakamuflowane, użyteczne często dla dobrze prosperującego biznesu.

Chronić interes budżetu

Instytucje państwowe nie powinny zatem w takich sytuacjach bezkrytycznie wzorować się na przepisach innych ustaw, np. ordynacji podatkowej, lecz chronić swoje interesy budżetowe w sposób uwzględniający specyfikę pomocy publicznej, której udzielają, oraz szczególne przesłanki podmiotowe, czyli cechy, jakie muszą posiadać przedsiębiorcy korzystający z przyznanych przywilejów.

Legislacyjne naśladownictwo lub automatyczne odesłanie do przepisów ordynacji podatkowej tej ochrony nie zapewni, za to w skrajnych przypadkach może narazić urzędników na zarzut braku bezstronności w wydawaniu decyzji umarzających długi o charakterze publicznoprawnym. Niewiele wspólnego ze skuteczną gwarancją bezstronności w przypadkach umarzania zobowiązań ma również użycie w regulacjach prawnych sformułowania w rodzaju: „może udzielić pomocy" bez obwarowania tej możliwości jakimikolwiek warunkami. Przyzwolenie na pełną swobodę w przyznawaniu ulg w spłacie komentowanych zobowiązań fiskalnych kłóci się z zasadami demokratycznego państwa prawa, o czym powinni pamiętać pracownicy instytucji państwowych udzielających pomocy publicznej, a także decydenci mający wpływ na kształt polskiego ustawodawstwa. Żaden przedstawiciel władzy ustawodawczej, wykonawczej lub jakiejkolwiek instytucji mającej wpływ na kreowanie kultury prawnej społeczeństwa nie może zapominać, że ogólnikowość komentowanych przepisów i uznaniowe ich stosowanie podważa zaufanie do państwa i jego organów, a w skrajnych przypadkach sprzyja nasilaniu się zjawiska przestępczości.

Panuje powszechne przekonanie, że wszystkie problemy rozwiążą przepisy wspólnotowe, na które wystarczy się jedynie powołać, również w zakresie związanym z pomocą publiczną udzielaną przedsiębiorcom. Istnieje także tendencja do demonizowania roli Unii Europejskiej w narzucaniu państwom członkowskim, w tym Polsce, warunków, którymi muszą się kierować w polityce fiskalnej (przykład stanowi chociażby likwidacja sankcji przewidzianych w ustawie o podatku od towarów i usług, czego – jak się później okazało – Unia wcale nie wymagała). Niemniej jednak prawo unijne wytycza głównie pewne kierunki działań i określa limity kwotowe, których państwo udzielające wsparcia nie może przekroczyć, a z całą pewnością nie zawiera w tym zakresie unormowań przeciwstawnych do wymogu ochrony interesów krajowych przed nadużyciami. Przepisy niektórych ustaw, regulujące zasady umorzeń i rozkładania na raty należności z tytułu zobowiązań publicznoprawnych, mają natomiast charakter bardzo ogólnikowy i obrazują pewien niedostatek polskiego prawa daninowego.