Prof. Elżbieta Chojna-Duch: Strategiczna autonomia w Europie

W geopolitycznej rzeczywistości (i w konsekwencji rzeczywistości także Polski) podejmowane są dwa alternatywne, choć niesprzeczne projekty dotyczące losów Ukrainy. Zakończenie jednego projektu spowoduje modyfikację drugiego modelu. Mają one wspólny cel - zakończenie wojny, lecz działania polityczne im towarzyszące i ich skutki są odmienne, wśród nich różne są skutki finansowe.

Z jednej strony możliwe jest porozumienie USA-Ukraina, ale niekoniecznie, jak się wydaje już, z prezydentem Zełenskim. W tle pozostają rozmowy i ustalenia Rosja-USA, relacje transatlantyckie z Europą i narzucany przez USA szybki deal quasi-kapitulacji Ukrainy, a następnie powrót i zagospodarowanie żołnierzy obu stron oraz odbudowa Ukrainy. Ma być ono realizowane stosunkowo szybko, a fundamentem porozumienia jest koncepcja narodowego pragmatyzmu, uznawana przez obecne władze USA (zapłata za uprzednie wsparcie militarne i finansowe Ukrainy w formie akceptacji umowy o dostępie do minerałów, czyli partnerstwie w wydobywaniu złóż naturalnych Ukrainy). Koncepcja ta nie spowoduje zwiększenia potrzeb pożyczkowych USA.

Ta forma rozejmu lub zakończenia wojny nie obciąża nadmiernie ani nie pobudza jednocześnie gospodarek państw unijnych, nie poszerza władzy Komisji Europejskiej i budżetu Unii Europejskiej, nie zmienia budżetów krajowych. Rozliczenia między krajami i UE dokonywane będą jedynie w ramach zawieranych wcześniej umów pożyczek z Ukrainą. Spłata będzie wymagała odrębnych rozliczeń lub umorzeń. Brak współpracy UE z USA nie zwiększy też siły ani możliwości UE.

Wzmocnienie Ukrainy przez UE?

Odmienny model dotyczy wzmocnienia obrony Ukrainy przez Unię Europejską i kilka innych krajów. Wymaga porozumień Komisji Europejskiej plus z prezydentem Zełenskim i akceptacji krajów unijnych. Ich wyrazem jest omawiany na nadzwyczajnym szczycie 6 marca w Brukseli program ReArm Europe (pięciopunktowy plan dozbrajania Europy), który został przyjęty jednomyślnie, choć Węgry nie zgodziły się na przyjęcie konkluzji w 2024 r. w sprawie dalszej pomocy dla Ukrainy.

Nie obejmuje on wizji odbudowy Ukrainy, czy udziału w przemyśle wydobywczym krajów unijnych. Oznacza natomiast kontynuację działań wojennych, a nawet ich rozszerzenie, a więc nowe, wyższe obciążenia finansowe budżetów krajów. Dozbrajanie ma być finansowane z pożyczek udzielanych krajom unijnym, w których pośrednikiem będzie KE. Przewodnicząca Komisji Europejskiej zapowiedziała, że to rynki kapitałowe mają spełniać cel, jakim jest finansowanie gospodarek i dostarczenie kapitału na potrzeby obronne, energetykę, transformację cyfrową.

Skąd wziąć 800 mld euro

Należy więc zmobilizować 800 mld euro na wydatki obronne dla zapewnienia bezpiecznej i odpornej Europy, pogłębienie Unii Oszczędnościowo-Inwestycyjnej, w tym na pożyczki KE w wysokości 150 mld euro dla krajów UE. 650 mld euro z kwoty 800 mld euro ma zaś pochodzić z „przeprogramowanych” obecnych Wieloletnich Ram Finansowych (WRF) na lata 2021-2027. Mogą one spowodować zmianę finansowania wielu dziedzin polityki Unii Europejskiej, w szczególności polityki spójności.

Pierwszym krokiem była już zmiana WRF na mocy rozporządzenia Rady UE 2022/2496 w ramach pakietu przyjętego przez Parlament 24 listopada 2022 r. Rozszerzono w nim obowiązujący udział budżetu w środkach kredytowych udostępnianych państwom członkowskim na pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej dla Ukrainy na lata 2023 i 2024. W przypadku niewykonania zobowiązania niezbędne kwoty zostałyby uruchomione z marginesu elastyczności poza pułapami WRF do wysokości pułapu unijnych zasobów własnych.

Od 2025 r. priorytety Unii Europejskiej mają się zmienić jeszcze głębiej: „z dala od nieproduktywnych dotacji, automatycznie przyznawanych tradycyjnym sektorom, takim jak rolnictwo, na nowe cele, jak obronność i budowanie paneuropejskich liderów przemysłowych”, jak powiedziała niedawno w czasie wizyty w Warszawie komisarz UE Maria Albuquerque.

Co z „resztówką” KPO

Środki finansowe na program ReArm Europe ma uzupełniać także stopniowo zmniejszana „resztówka” programu Next Generation/KPO sięgająca na początku roku 97 mld euro. Wydatki Next Generation EU/KPO będą kierowane na zbrojenia, więc mogą ograniczyć inne cele, np. w Polsce 57 inwestycji i 54 reformy, w większości na cele klimatyczne i transformację cyfrową, ale również z obszaru np. opieki zdrowotnej (w tym na szpitale powiatowe), planowania przestrzennego i rynku pracy, efektywności energetycznej, jakości powietrza, czy docieplenia budynków, żłobków, itd.

Dlatego w końcu stycznia rząd przyjął uchwałę w sprawie zmiany KPO, a kolejna rewizja została zapowiedziana w marcu w związku z ustanowieniem Funduszu Bezpieczeństwa i Obrony w wysokości 30 mld zł, który „będzie służył samorządom, które muszą i chcą przeorientować politykę inwestycyjną w kierunku bezpieczeństwa, budowania infrastruktury podwójnego zastosowania, jak schrony i drogi podwójnego zastosowania”. Polska powinna więc ubiegać się o „przeorientowanie” wniosków do Komisji Europejskiej.

Już 19 marca Komisja ma przedstawić komunikat dotyczący Unii Oszczędności i Inwestycji, której celem ma być ułatwienie zdobywania przez europejskie firmy kapitałów na finansowanie wymienionych celów. Równocześnie od 12 lutego do 7 maja 2025 r. na mocy opublikowanych w komunikacie Komisji założeń kolejnego wieloletniego budżetu UE 2028-2034 trwają konsultacje społeczne na temat polityk, które powinna wspierać UE. Oczywiście, wydatki tego okresu nie będą dotyczyły aktualnych wydarzeń, ale z dokumentu wynika, że priorytetami w następnym okresie programowania nie będzie już również tradycyjna Polityka Spójności i Wspólna Polityka Rolna. Unia Europejska, mimo iż nie jest sojuszem militarnym, przestawia się bowiem w rzeczywistości na gospodarkę wojenną.

Dozbrajanie ma wspomóc gospodarkę Europy

Kluczową kwestią w ramach programu ReArm jest zarządzanie nową europejską dziedziną przez Komisję UE, na razie poza traktatami, uzurpując sobie kompetencje (gdyż do Unii, według art. 2 ust. 4 TFUE należy stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej). Zarządzanie zarówno od strony merytorycznej (współpracy z NATO, kooperacji między krajami Unii, koniecznego dowództwa wojskowego, podziału obowiązków zaplecza), jak i systemu finansowania i dystrybucji środków finansowych oraz warunków pożyczek dla przedsięwzięć inwestycyjnych w Europie oraz spłaty środków.

Jest to istotne ponieważ program dozbrajania ma wspomóc działania wojenne w Ukrainie, ochronić Europę, ale równocześnie przede wszystkim pobudzić gospodarki przemysłowe w krajach europejskich, zwłaszcza strefy euro, jest ona bowiem w fazie spowolnienia. W szczególności ma wzmocnić gospodarkę niemiecką. Zamówienia w niemieckim przemyśle w styczniu 2025 r. spadły bowiem o 7 proc. m/m, zaś w ujęciu rok do roku o 2,6 proc., po zniżce miesiąc wcześniej o 6,9 proc., po korekcie z - 6,3 proc. (z komunikatu Federalnego Urzędu Statystycznego 7 marca 2025).

Wypowiedzi publiczne urzędników europejskich wskazują więc na kierunek przyszłych działań w zakresie polityki obronnej. Mają one najczęściej charakter protekcyjny w stosunku do niektórych krajów. Wprawdzie protekcjonistyczna postawa w UE i Komisji występowała już wcześniej, ale jej celem była ochrona przemysłu UE przed konkurencją spoza UE – przed Chinami i USA. Miała ona chronić rynek wewnętrzny, europejskich producentów przed zagraniczną konkurencją, importem niektórych towarów (CBAM – Carbon Border Adjustment Mechanism). W ostatnim okresie jednak pogłębiła się konkurencja wewnątrz Europy. Stosowano z jednej strony instrumenty kontroli, restrykcji i sankcji (ograniczeń eksportowych i importowych), autoryzowanych w Radzie większością kwalifikowaną, z drugiej strony zatwierdzanych przez Komisję Europejską zwolnień pomocy publicznej, głównie dla przedsiębiorstw niemieckich; dofinansowanie z EBI skoncentrowane było w krajach zachodniej Europy (ok. 70 do 80 proc., podczas, gdy kraje Europy Środkowej wykorzystały ok 10 proc. - T.G.Grosse, „Unia Europejska wobec kryzysu liberalnej globalizacji”, „Obserwator Finansowy” z 7.03 2025 r.). Pogłębienie dystansu w ramach Unii Europejskiej następowało wyraźnie w ramach programów Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021-2027, gdy np. Polska pozyskała jedynie 1,6 proc. funduszy z Horyzontu Europa oraz Wieloletniej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, której Europejski Fundusz Obrony zasilił głównie przedsiębiorstwa francuskie, niemieckie, hiszpańskie i włoskie.

Polityka przemysłowa i innowacyjna UE wspierała w ostatnich latach w bezprecedensowy sposób, jak cytuje T.G. Grosse, przede wszystkim „najbogatsze i największe państwa członkowskie i prowadziła do fragmentacji rynku wewnętrznego”, czyli dyskryminacji wewnętrznych peryferii. Tak będzie prawdopodobnie i obecnie.

Integracja kontra fragmentacji

Belgijski minister obrony Theo Francken postuluje na przykład, aby zintegrować rozdrobnioną drogę projektową w każdym kraju w celu zmniejszenia kosztów i skuteczności, a Europa, jak uważa, potrzebuje „really big” firm przemysłu obronnego, z których wymienia rozwojowe, takie jak Rheinmetall, Airbus i Thales, mogą one bowiem „doskonalić jakość” uzbrojenia.

Komisarz unijna Maria Albuquerque dodała z kolei, że fragmentacja europejskich rynków finansowych obniża efektywność pozyskiwania kapitału. Jeszcze dalej idzie prezydent Macron, który proponuje francuski nuklearny parasol ochronny nad Unią Europejską, co nawiązuje do propozycji jeszcze z 2010 roku, określanej mianem pooling and sharing, z dominacją Francji (określając najprościej – kooperacja polega na tym, że broń produkuje duży ośrodek przemysłowy we Francji, a inne kraje ją kupują). Jednak już w 2011 r. podczas interwencji w Libii okazało się, że koncepcja ta zawiodła. Żadna europejska operacja wojskowa nie została uruchomiona, a grupy bojowe pozostały bezużyteczne.

„Wydawać lepiej – to wydawać razem” w formie pan-European, akcentuje w swym londyńskim przemówieniu przewodnicząca Ursula von der Leyen. I precyzuje: „to pool demand and to buy together”, ale “reduce fragmentation increase interoperability and strengthen our defence industrial base”.

Konsekwencje dla Polski

Wspólne zamówienia pozbawiają Polskę jednak możliwości samodzielnych decyzji zakupu i produkcji, pozostawiając ją w charakterze zaplecza finansowo-kadrowego, choć na pierwszej linii frontu. Łącznie bowiem z wydatkami Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych środki na obronę narodową w Polsce w 2025 r. mają sięgnąć 186,6 mld zł (o 28,6 mld zł więcej niż planowano na 2024 r.), co stanowi 4,7 proc. planowanego w założeniach do budżetu PKB roku 2025.

Członkowie Unii Europejskiej zaś po trzech latach wojny wydają ok. 1,8 proc. PKB całego bloku na obronę, czyli mniej niż określony w 2014r 2-proc. cel NATO. Analitycy - Guntram Wolff z think-tanku Bruegel i Alex Burlikov - obliczyli natomiast, że obrona Ukrainy bez pomocy USA wymaga od 3,5 proc. do 4-5 proc. PKB („The Economist”), a od 2022 r. Unia i jej kraje przeznaczyły 113 mld euro na finansową, militarną i humanitarną pomoc, czyli w trzy lata ekwiwalent ok. 0,2 proc. ich rocznego GDP. Zastąpić wsparcie amerykańskie można jedynie zwiększając już teraz wydatki militarne do poziomu 3,5 proc. GDP w każdym roku i zmniejszając wydatki społeczne („The price of security – euro defence”, „The Economist”, 1 marca 2025).\

Jak sfinansować ReArm Europe

Kolejny problem to źródła finansowania programu ReArm Europe, czyli zapowiadanych pożyczek, które zaciągać ma wstępnie w imieniu Unii Europejskiej Komisja i rozdzielać na kraje. Powiększą one wspólnotowy dług publiczny, jego koszty obsługi, który ostatecznie obciąży też europejskie kraje, jak i zadłużenie biorców w poszczególnych krajach. Zwolnienie wydatków na przemysł obronny z przestrzegania unijnego limitu deficytu i zadłużenia oczywiście również spowoduje jego dalsze pogłębienie, choć formalnie może być z niego wyłączony.

Ponadto na Komisji (UE) i na zadłużonych krajach od 2026r będzie ciążył równocześnie obowiązek stopniowej spłaty pożyczek z pandemicznego programu lat 2000-2006 na kwotę 806 mld euro, wcześniejszych programów, zwłaszcza części grantowej Next Generation UE, w których spłata odsetek obecnego długu może sięgnąć 220 mld euro do 2058 r. Kontynuacja wspólnego zadłużenia z obecnych działań ad hoc przekształci się w systemowy, stały mechanizm, zalecany we wnioskach raportu prezesa Draghiego, z odpowiednią infrastrukturą zarządzania długiem. Wymusi to z pewnością powołanie Europejskiej Agencji Zadłużenia z nowymi zadaniami dealerów europejskich papierów wartościowych i grupy instytucji finansowych (banków, funduszy), mających dostęp wyłączny do rynku pierwotnego. Zwiększy administracyjne koszty funkcjonowania Unii Europejskiej przerzucane, jak już obecnie na kraje, ale i poszerzy kompetencje i wzmocni pozycję Komisji Europejskiej.