Cyfryzacja potrzebuje zmian

Dział administracji rządowej zwany informatyzacją powstał ponad dziesięć lat temu. Przez ten czas decydenci polityczni wspierani przez licznych przedstawicieli środowiska informatycznego pracowali nad dobrym sposobem zarządzania przedsięwzięciami informatycznymi. Pytanie, czy wreszcie znaleźliśmy na nie dobrą receptę.

Trudności pozainformatyczne

Prowadzenie przedsięwzięć informatycznych jest dużym wyzwaniem. Z badań zarówno światowych, jak i krajowych wynika, że niespełna 30 proc. projektów informatycznych kończy się pełnym sukcesem, za który uznaje się zakończenie zapewniające pełną zakładaną funkcjonalność przy zachowaniu pierwotnie przyjętych terminów realizacji i budżetu.

Aż 40 proc. rozpoczynanych projektów jest przerywane w trakcie realizacji i w ogóle nie jest kończone. Oznacza to straty, bynajmniej nie tylko finansowe. Pozostałe ponad 30 proc. projektów jest wprawdzie kończone, ale albo po dłuższym, niż pierwotnie zakładano, czasie, albo przy zwiększonym budżecie bądź ograniczonej funkcjonalności.

W czym tkwi główna przyczyna porażek projektów informatycznych? Czy w braku kompetencji informatyków, jakby to mogło się wydawać na pierwszy rzut oka? Otóż nie, zasadnicze przyczyny leżą zupełnie gdzie indziej. Z badań wynika, że w blisko 70 proc. przyczyną porażek jest: złe zarządzania projektami (32 proc. przyczyn), brak jasno sprecyzowanych celów projektów (17 proc.) czy wreszcie braku porozumienia wśród realizatorów (20 proc.).

Przyczyny typowo informatyczne odpowiadają tylko za 16 proc. niepowodzeń, wśród których główną winę ponosi przede wszystkim złe działanie sprzętu i oprogramowania oraz nieprawidłowa ocena złożoności projektu.

Wbrew intuicji laików skala wielkich projektów okazuje się być problemem marginalnym, odpowiedzialnym tylko za 2 proc. porażek. Wniosek może być w naszych warunkach tylko jeden: aby dobrze realizować zadania cyfryzacyjne, konieczne jest zbudowanie skutecznych struktur zarządczych w skali całego kraju. Zaznaczmy, że mówimy tutaj o zarządzaniu zarówno w zakresie dalekosiężnej polityki państwa, jak i bieżącej realizacji projektów informatycznych.

Kluczowy impuls rozwojowy

Nowoczesne technologie informacyjne oraz telekomunikacyjne są obecnie strategicznym elementem stymulującym wzrost gospodarczy. Zgodnie z wynikami badań prowadzonych przez Komisję Europejską z inwestycjami w te technologie związane jest 25 proc. wzrostu PKB, a także aż 50 proc. wzrostu produktywności.

Chcąc wypełnić życiowe aspiracje ogółu Polaków i uczynić z Polski państwo prawdziwie nowoczesne, musimy więc stworzyć optymalne warunki budowy nowoczesnego społeczeństwa informacyjnego. Społeczeństwa, którego fundamentalną misją jest kluczowe dla naszej przyszłości wyrównywanie szans rozwoju dla wszystkich obywateli bez względu na to, gdzie i jak żyją oraz z jakich rodzin pochodzą.

Dojście do takiego celu wymaga podjęcia skoncentrowanych działań w wielu obszarach.

1. Niezbędna jest informatyzacja usprawniająca zintegrowane i kompleksowe usługi świadczone przez administrację publiczną w sposób zapewniający pełną przejrzystość i efektywność. Mamy na tym polu już pewne sukcesy, np. e-Deklaracje (ponad 5 mln użytkowników), Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej CEIDG (obsługująca rocznie kilka milionów wniosków), Geoportal (udostępniający mapy katastralne dla całego kraju) czy systemy strefy Schengen SIS II/VIS (umożliwiające podróżowanie bez kontroli granicznej).

Liczne są też jednak niepowodzenia. Dla przykładu pl.ID, przebudowa rejestrów MSW i chipowy dowód osobisty – zapowiedziane w roku 2007 – do dzisiaj nie spełniają oczekiwań, a problemem platformy ePUAP, której historia sięga roku 2004, jest mała liczba użytkowników przy dużych kosztach budowy i utrzymania.

2. Zgodnie z Europejską Agendą Cyfrową do roku 2020 powinniśmy zapewnić powszechny dostęp do szybkiego internetu przy jednoczesnym podnoszeniu świadomości dotyczącej wykorzystywania tego medium w szeroko rozumianym procesie edukacji społeczeństwa. Niezbędne są działania na rzecz zwiększania umiejętności cyfrowych i zapobiegania wykluczeniu cyfrowemu pozwalające na podnoszenie kwalifikacji zawodowych i stwarzające zasadniczo lepsze perspektywy zatrudnienia ludziom zarówno młodym, jak i z grupy 50+. W porównaniu z innymi krajami członkowskimi Unii nasza dzisiejsza sytuacja nie wygląda korzystnie – w dalszym ciągu daleko nam do liderów, a znacznie bliżej do takich państw, jak Rumunia czy Bułgaria.

3. Aktywnie przeciwdziałać powinniśmy szerzącym się wszelkim odmianom cyberprzestępczości, w tym pornografii dziecięcej. Silny nacisk położyć należy na wzmocnienia polityki ochrony interesów użytkowników, m.in. w kontekście trwających w EU dyskusji na temat neutralności sieci, naruszania prywatności i ochrony danych osobowych oraz inwigilacji wywołanej ostatnio ponownie za sprawą wydarzeń w paryskim tygodniku satyrycznym „Charlie Hebdo".

Jak jest dzisiaj u nas

Jeżeli Polska ma wykorzystać swój potencjał ludzki oraz szansę, jaką daje gospodarka oparta na wiedzy, niezbędna jest proaktywna polityka wspierająca dalekosiężną wizję rozwoju społeczeństwa informacyjnego oraz zapewniająca sprawną koordynację tego procesu. Pomimo podejmowanych prób koordynację działań wspierających budowę społeczeństwa informacyjnego (a w jego ramach szczególnie informatyzację administracji państwowej) nie sposób dzisiaj uznać za odpowiadającą współczesnym wyzwaniom.

Ważne elementy tego procesu są w Polsce niezwykle rozdrobnione i, co gorsze, administracyjnie bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane wielu różnym resortom (Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Sprawiedliwości czy Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju). Dla przykładu MAiC de facto ma bezpośredni nadzór jedynie nad głównym geodetą kraju oraz Urzędem Komunikacji Elektronicznej (UKE). Ponadto resort ten poświęca z zasady więcej uwagi sprawom związanym z pierwszym słowem w swej nazwie (administracja), a znacznie mniej z drugim (cyfryzacja).

Analizując możliwości sprawcze ośrodków kompetencyjnych i merytorycznych, takich jak Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (CSIOZ), Centrum Projektów Informatycznych (CPI), Centralny Ośrodek Informatyki (COI), Narodowy Fundusz Zdrowia czy rejestry podległe Ministerstwu Sprawiedliwości, oraz jednocześnie mapę kluczowych projektów informatycznych, jak ePUAP, CEPiK, PESEL, pl.ID czy Paszport, pojawia się nam skomplikowany obraz działań wręcz domagających się przemyślanej koordynacji. Niestety, w tym złożonym procesie nie widać wyraźnie przewodniego ośrodka. Co gorsza, większość zależności i powiązań ma charakter polityczny (podległość w ramach struktur rządowych), a nie merytoryczny, co często zaburza proces decyzyjny i nadzorczy.

Oczywiście skuteczność działania poszczególnych instytucji jest bardzo różna. Widzimy realizację niezwykle złożonych projektów w CSIOZ, ale także fatalną niemoc w realizacji flagowych przedsięwzięć w MSW.

Do całości obrazu wspomnieć należy jeszcze o Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych (PWPW), która z powodzeniem mogłaby koordynować wiele trudnych projektów informatycznych. Wymagałoby to jednak wcześniejszego wpisania PWPW na listę spółek strategicznych dla państwa, wyłączonych z możliwości prywatyzacji.

Przypomnijmy także, że wiele organizacji zajmujących się tematyką społeczeństwa informacyjnego – w tym m.in. BCC – od początku nie było zwolennikami tworzenia od podstaw nowego ministerstwa, bo z zasady pochłania to niewspółmiernie dużo czasu i środków, nie zapewniając koniecznej koordynacji.

Dzisiaj pojawiają się w kuluarach dodatkowe wątpliwości co do zakresu przyszłych zadań tego resortu, a pogarsza sytuację brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego przez rząd. Niejako przewidując tę sytuację, wielu ekspertów opowiadało się przed laty raczej za ustanowieniem w ramach Kancelarii Premiera rodzaju koordynatora (główny informatyk kraju?) w randze ministra z szerokimi uprawnieniami, wspartego 20–30-osobową grupą doradczą składającą się z przedstawicieli resortów oraz ekspertów ze świata nauki. Dzisiaj należy chyba jednak spojrzeć na sprawę jeszcze inaczej.

Jak dobrze zarządzać informatyzacją

W ostatniej dekadzie wymyślano i wdrażano różne mechanizmy zarządzania informatyzacją. Po latach obserwacji bardzo zróżnicowanej skuteczności w realizacji poszczególnych projektów widać wyraźnie, że instrumenty administracyjne (minister ds. informatyzacji, ustawa o informatyzacji i wynikające z niej Rada Informatyzacji i Plan Informatyzacji Państwa czy Komitet Rady Ministrów ds. Informatyzacji i Łączności przemianowany później na Komitet Cyfryzacji) są skuteczne jedynie w wymiarze politycznym, legislacyjnym i strategicznym. Brakuje jednak nowoczesnego ośrodka koordynacji w wymiarze realizacyjnym.

W Polsce nikt nie zarządza dzisiaj w sposób spójny realizacją programu informatyzacji. Z pewnością nie powinniśmy myśleć o budowie kolejnego kosztownego ministerstwa czy o przenoszeniu kompetencji z jednego urzędu do drugiego, czyli działań gwarantujących dalszy brak koordynacji ogólnokrajowych projektów.