Danuta Hübner: Banki muszą być gotowe na duże kłopoty

Pod koniec 2016 roku Komisja Europejska zaproponowała wiele zmian w przepisach dotyczących sektora bankowego. Wiele dalszych modyfikacji jest rozważanych. Przedstawione 23 listopada propozycje zmian głównych aktów prawnych regulujących działalność bankową obejmują rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych (CRR), dyrektywę w sprawie wymogów kapitałowych (CRD), dyrektywę w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (BRRD), która określa procedury dotyczące upadłości banków, a także rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRMR). Ponadto Komisja zaadaptowała nowe rozwiązania, uzgodnione z międzynarodowymi partnerami, a Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego (BCBS) rozważa już kolejne zmiany przepisów stosowanych przez banki. Będą one miały istotne znaczenie dla UE i Polski. Celem regulacji jest dalsze wzmacnianie kapitałowe banków, poprawa ich odporności oraz zmniejszanie ryzyka.

Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego skupia banki centralne oraz nadzór bankowy wiodących gospodarek z całego świata. Ustalane reguły i standardy w zakresie bankowości nie są wiążące, jednakże w "idealnym świecie" powinny być traktowane jako wytyczne dla wszystkich państw podczas tworzenia prawa i tym samym zapewniać jednolitość reguł na poziomie globalnym. Nie wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej są członkami Komitetu. Polska nie ma w nim bezpośredniej reprezentacji.

Unia Europejska jest reprezentowana przez swoje instytucje. Europejski Banki Centralny (ECB) oraz powiązany z nim nadzór bankowy (Jednolity Mechanizm Nadzoru) są członkami Komitetu. Ponadto Komisja Europejska i Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) uczestniczą w charakterze obserwatorów.

Najważniejsze standardy wypracowane przez Komitet Bazylejski dotyczą wymogów kapitałowych dla banków oraz sposobów ich wyliczania, w szczególności kalkulowania ryzyka związanego z różnymi rodzajami aktywów.

Reformy dla banków

Po kryzysie z 2009 r., Komitet Bazylejski zdecydował się wprowadzić znaczące zmiany w dotychczasowych wymogach kapitałowych. Pakiet reform, tzw. umowa bazylejska III, został przedstawiony i zaadoptowany do prawa unijnego w postaci rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych (CRR) oraz dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (CRD). Stany Zjednoczone również zastosowały wytyczne Komitetu, jednakże w formie złagodzonej.

Niektóre z wymogów, na które zdecydowano się w 2012 r., w momencie ogłaszania umowy bazylejskiej III, nadal oczekują na implementację w UE. W szczególności dotyczy to wskaźnika stabilnego finansowania netto (NSFR), dzięki któremu bank w każdej chwili będzie dysponował łatwo zbywalnymi aktywami, które pozwolą mu zaspokoić zapotrzebowanie na gotówkę w ciągu 1 roku.

Równolegle z wprowadzeniem wskaźnika stabilności finansowania netto Komisja w projektach z 23 października przedstawia dwa inne elementy (powiązane z dotychczasową implementacją wytycznych umowy bazylejskiej III), odnośnie do których osiągnięto niedawno międzynarodowy konsens. Jednym z nich jest minimalny wiążący wskaźnik dźwigni (MBLR), który wymaga, aby banki utrzymywały kapitał w wysokości obliczonej na podstawie wielkości sumy bilansowej banku z wyłączeniem różnych profili ryzyka posiadanych aktywów. Jego zadaniem jest uzupełnienie obecnie obowiązujących wymogów kapitałowych opartych na analizie ryzyka. Wskaźnik ten został zdefiniowany jakiś czas temu i zapisany w rozporządzeniu w sprawie wymogów kapitałowych. Banki są zobowiązane do jego raportowania, jakkolwiek nowością jest jego wiążący charakter.

Ocena ryzyka

W Bazylei zakończono także niedawno prace nad zmianami w sposobach zarządzania ryzykiem wynikającym z wahań rynku i stóp procentowych oraz podjęto decyzję o wprowadzeniu ich w życie. Jednakże, obecne prace prowadzone w Komitecie Bazylejskim wykraczają poza ten zakres i skupiają się na różnych elementach ryzyka zdefiniowanych w prawodawstwie międzynarodowym oraz rozporządzeniu w sprawie wymogów kapitałowych, na podstawie których banki muszą utrzymywać rezerwy.

Najważniejszym ryzykiem dla banku jest ryzyko kredytowe. Chodzi o sytuację, gdy kredytobiorca nie jest w stanie spłacić kredytu udzielonego mu przez bank. Z tym właśnie ryzykiem wiąże się większość wymogów kapitałowych, które banki muszą realizować.

Obecnie banki mogą kalkulować ryzyko na dwa sposoby. Mogą to robić w oparciu o tzw. "metodę standardową" (SA), wykorzystując modele i sposoby obliczania wskazane w przepisach prawa. Mogą także wykorzystać tzw. "metodę wewnętrznego pomiaru" (IMA), stosując własne modele matematyczne i w oparciu o własne dane, w szczególności prawdopodobieństwo wystąpienia niewypłacalności. W tym drugim przypadku, wykorzystywanie własnych modeli związane jest z uzyskaniem zgody organu nadzorczego oraz spełnieniem pewnych warunków odnośnie do wykorzystywanych parametrów. Z uwagi na wysokie koszty wyznaczenia modelu mniejsze banki korzystają z "metody standardowej", a duże opierają się na modelach własnych.

Model pomiaru wewnętrznego zapewnia bardziej adekwatną, dokładniejszą kalkulację ryzyka. Jednakże, modele zbudowane przez jedną instytucję nie są uniwersalne dla wszystkich. W rzeczywistości, z powodu odmiennych interpretacji niektórych podstawowych definicji i reguł, na przykład definicji niewypłacalności (default), wymogi kapitałowe obliczone na podstawie różnych modeli mogą znacząco różnić się od siebie.

Taka sytuacja stanowi niemałe wyzwanie dla organów nadzoru, gdyż bez danych porównawczych nie jest możliwe dokładne określenie kondycji banku i, co za tym idzie, określenie, czy w konkretnym momencie potrzebna jest zmiana jego polityki lub zwiększenie rezerw kapitałowych.

Ponadto, od kiedy banki zaczęły korzystać z modeli wewnętrznych, zauważono tendencję spadkową w aktywach ważonych ryzykiem, co niektórzy interpretują jako manipulację ze strony banków ukierunkowaną na obniżenie rezerw.

Z tego względu w kwietniu 2016 roku Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego rozpoczął konsultacje z sektorem bankowym oraz podjął prace mające na celu wprowadzenie rozwiązań, które zredukują wahania oraz uniemożliwią zaniżanie wskaźników kapitałowych.

Okazuje się, że w pewnych obszarach działalności, jak np. udzielanie pożyczek innym bankom lub dużym przedsiębiorstwom, przypadki niewypłacalności są tak rzadkie, a zgromadzone na ich podstawie dane wyjściowe tak skąpe, że nie sposób dysponować rzetelnymi danymi na ten temat. Można więc uznać, że modele wewnętrznego pomiaru nie wnoszą realnej wartości dodanej w tych przypadkach. Komitet zaproponował likwidację możliwości korzystania z nich.

Pułapy produktywności

Chcąc zapobiec zaniżaniu wymogów kapitałowych w drodze stosowania niewłaściwych modeli, Komitet zaproponował także wprowadzenie tzw. dolnych pułapów produktywności (output floors). Wyklucza to sytuację, w której wartość otrzymana w drodze kalkulacji opartej na modelach wewnętrznych będzie niższa od wartości, uzyskanej stosując model standardowy. Równolegle Komitet zasugerował ustanowienie wartości minimalnych (input floors) parametrów, aby zapobiec błędom pomiarowym.

Ryzyko operacyjne, czyli ryzyko wystąpienia sytuacji niepożądanych w ramach prowadzonej działalności (oszustwa, kary pieniężne, cyber-ataki) również może być kalkulowane zarówno w oparciu o modele standardowe jak i wewnętrzne.

Według Komitetu, bieżąca metodologia nie działa dobrze, a modele wewnętrznego pomiaru nie są wystarczająco porównywalne. Dlatego Komitet Bazylejski zaproponował wykluczenie modeli wewnętrznych z narzędzi szacowania tego rodzaju ryzyka oraz zmianę metody standardowej tak, aby była bardziej efektywna.

Innymi słowy, celem Komitetu jest zmniejszenie wahań wyników uzyskiwanych w drodze modeli wewnętrznych przy jednoczesnym dążeniu do tego, by modele standardowe stały się bardziej dokładne i lepiej odzwierciedlające rzeczywiste ryzyko. Mogłyby wtedy stać się wiarygodnymi narzędziami szacunków dla małych banków.

Korzystanie z dolnych pułapów produktywności wydaje się problematyczne. Pomimo swojej prostoty i przejrzystości, powstrzymuje uzyskiwanie niewielkiego kapitału na potrzeby niskiego ryzyka. Może stać się dla banków impulsem do podejmowania większego ryzyka.

Skutki nowych wymogów

Należy zauważyć, że europejskie banki zainwestowały wiele w modele, z których obecnie korzystają. Banki amerykańskie korzystają z modeli standardowych. Ograniczenia dla korzystania z modeli oznaczałoby koszty dla banków europejskich, osłabiając ich konkurencyjność w porównaniu do banków amerykańskich. Z tego samego względu, zaproponowane pułapy (floors) mogłyby skutkować zwiększeniem wymogów kapitałowych dla nieruchomości posiadanych przez banki, które w UE są ujęte w bilansie, podczas gdy w Stanach Zjednoczonych są one wyłączone z bilansów banków. Byłaby to więc zmiana szczególnie niekorzystna dla UE.

Ponadto, wejście nowych reguł w życie nastąpiłoby prawdopodobnie wkrótce po tym, jak zaczną obowiązywać dwie istotne modyfikacje. Jedną z nich jest nowy wymóg utrzymywania przez banki łatwo zbywalnych aktywów, które mogą być wykorzystane w przypadku upadłości. Drugą są nowe standardy księgowe, które zobowiązują banki do określania strat kredytowych i wykazywania ich w bilansie oraz odłożenia środków pieniężnych na ich pokrycie na wcześniejszym etapie niż tego wymagają obecnie obowiązujące uregulowania. Trudno przewidzieć, jakie skumulowane skutki będzie mieć wprowadzenie nowych wymogów, jednakże z pewnością ich wpływ będzie znaczący.