Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność

Najnowszy projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych we własność to odpowiedź ministra infrastruktury i budownictwa na postulaty zgłoszone m.in. przez inne resorty i środowiska prawnicze. Główne założenia ustawy pozostają jednak niezmienione i faktycznie mogą zmniejszyć obciążenia podatkowe nieruchomości mieszkalnych.

Nowy projekt, stare problemy?

Na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji umieszczono zmieniony projekt nr UD75 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów z 12 maja 2017 r. (dalej: ustawa). Konsekwencją takiego przekształcenia będzie m.in. zniesienie opłat za użytkowanie wieczyste. Opłaty te za grunty oddane na cele mieszkaniowe wynoszą 1 proc. wartości gruntu rocznie. Zakres oddziaływania ustawy może być bardzo szeroki, bo według szacunków na 31 grudnia 2015 r., w Polsce istniało około 1 mln 730 tys. nieruchomości objętych użytkowaniem wieczystym.

Opublikowany jeszcze w 2016 r. pierwszy projekt budził wiele zastrzeżeń różnych środowisk i organizacji, m.in. Stowarzyszenia Notariuszy Rzeczpospolitej Polskiej oraz samorządów. Zarzucano mu przede wszystkim, że narusza konstytucyjną gwarancję ochrony prawa własności (art. 21 konstytucji) i że pozbawi właścicieli gruntów dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste. Nowa treść projektu zawiera pewne zmiany, jednak mają przeważnie charakter techniczny. Dlatego należy sądzić, że przynajmniej część z dotychczasowych zarzutów pozostanie w ocenie jej krytyków aktualna.

Podstawowy cel ustawy pozostaje niezmieniony – to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkaniowych w prawo własności. Pierwszy projekt zakładał, że nastąpi to 1 lipca 2017 r., co już w dacie opublikowania nowego projektu należało uznać za termin mało prawdopodobny. Przedstawiciele strony rządowej wskazują jako dzień wejścia w życie ustawy 1 stycznia 2018 r., co przy sprawnym procesie legislacyjnym wydaje się realne.

Ustawa ma objąć grunty mieszkaniowe, czyli nieruchomości zabudowane budynkiem lub budynkami użytkowanymi w całości lub części na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, w których co najmniej jeden lokal mieszkalny stanowi przedmiot odrębnej własności. W praktyce ustawa dotyczyć będzie przede wszystkim gruntów zabudowanych budynkami wielorodzinnymi z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi oraz domami jednorodzinnymi. Co ważne, obejmie również nieruchomości, na których znajdują się zarówno lokale mieszkalne, jak i usługowe.

Zmieniony projekt nie obejmuje gruntów zabudowanych garażami ani gruntów, na których zostały urządzone miejsca parkingowe. Uwzględnił tym postulaty samorządów, które uważały, że wiele tych gruntów ma przeznaczenie komercyjne i nie służy mieszkańcom budynków mieszkalnych, a ich automatyczne przekształcenie byłoby zbyt dużą ingerencją w prawo własności gmin.

Właściciele mieszkań, dotychczas współużytkownicy wieczyści gruntów, staną się z mocy prawa ich współwłaścicielami (w częściach odpowiadających udziałom w prawie użytkowania wieczystego), a budynki i inne urządzenia posadowione na gruncie staną się jego częścią składową i przestaną być odrębnym przedmiotem własności. Istotny wyjątek to urządzenia przesyłowe należące do przedsiębiorstw przesyłowych – te pozostaną ich własnością.

Po wejściu w życie ustawy dotychczasowe obciążenia użytkowania wieczystego obciążą prawo własności nieruchomości (art. 1 ust. 5). Przepis ten zapewne będzie dotyczył zarówno obciążeń wpisanych do księgi wieczystej (hipoteki czy służebności), jak i wynikających z mocy prawa.

Na jakiej podstawie wpis do księgi wieczystej

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi z mocy samego prawa. Zmiana ta będzie wymagała odzwierciedlenia w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości oraz w ewidencji gruntów i budynków. Nastąpi to w wyniku przeprowadzenia odpowiedniej procedury przez sądy i organy administracji.

Najpierw potrzebne będzie zaświadczenie stwierdzające ustawowe przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Wyda je, w zależności od tego, jaki podmiot jest właścicielem nieruchomości, starosta; dyrektor oddziału terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych lub dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego; wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu lub zarząd województwa; albo dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaświadczenie będzie wydawane w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia, a jeżeli właściciel złoży wcześniej wniosek – w terminie czterech miesięcy od daty otrzymania wniosku. Za wydanie zaświadczenia pobierana będzie opłata skarbowa 20 zł.

Zaświadczenie będzie wysyłane do wszystkich osób, które w dacie wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi danej nieruchomości, na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków lub inny adres znany właściwemu organowi. Doręczenie na taki adres będzie skuteczne z mocy prawa. Następnie, w terminie 14 dni od wydania zaświadczenia, będzie przekazywane przez organ wydający do właściwego sądu wieczystoksięgowego w celu dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Jeżeli przekształcenie dotyczy gruntu, którego użytkownikiem (lub współużytkownikiem) wieczystym jest cudzoziemiec, zaświadczenie będzie również przesyłane do ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

W toku prac legislacyjnych odrzucono postulat Stowarzyszenia Notariuszy RP, aby wpisy w księgach wieczystych i zmiany w ewidencji gruntów i budynków były dokonywane bezpośrednio na podstawie ustawy (a zatem z pominięciem wydawania zaświadczeń). Autor projektu wskazał bowiem, że takie rozwiązanie nie uprościłoby całej procedury, tylko zwiększyłoby pracę sądów, które musiałyby samodzielnie poszukiwać ksiąg wieczystych nieruchomości objętych użytkowaniem wieczystym.

Za opłatą

Przekształcenie na podstawie ustawy ma być odpłatne. W ten sposób ustawodawca chciał zrównoważyć negatywny dla samorządów i innych właścicieli gruntów mieszkaniowych skutek ekonomiczny uwłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ustawy nowi właściciele gruntów będą ponosić roczną opłatę przekształceniową równą opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (a zatem 1 proc. wartości nieruchomości), obowiązującej 1 stycznia 2017 r. (można przypuszczać, że data ta zostanie odpowiednio zmieniona na 1 stycznia 2018 r.).

Od powyższej zasady wprowadzono dwa wyjątki. Po pierwsze, jeżeli 1 stycznia 2017 r. obowiązywała opłata ustalona za pierwszy lub drugi rok od aktualizacji, to opłata przekształceniowa jest równa opłacie za użytkowanie wieczyste obowiązującej w trzecim roku od aktualizacji. Po drugie, jeżeli od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. użytkowanie wieczyste zostało ustanowione lub przeniesione, to opłata przekształceniowa będzie równa opłacie za użytkowanie wieczyste, która byłaby wymagalna od 1 stycznia 2018 r.

Ustawodawca zróżnicował okresy, za który ponosi się opłaty przekształceniowe. Jeżeli na gruncie, w budynku i lokalu mieszkalnym w budynku nie jest prowadzona działalność gospodarcza przez osoby fizyczne według stanu na dzień 1 lipca 2017 r., to ta opłata będzie obowiązywać przez 20 lat, liczone od 1 stycznia 2018 r. W innych przypadkach przez 33 lata.

Zamiast corocznie, możliwe będzie dokonanie jednorazowej opłaty, tzw. opłaty łącznej. Można ją będzie uiścić w każdym czasie trwania obowiązku i będzie odpowiadać sumie opłat rocznych za pozostały okres, wyliczonej według wysokości opłaty przekształceniowej obowiązującej w roku, w którym zainteresowany złożył wniosek.

Nieodpłatnie i bonifikaty dla nielicznych

Od obowiązku uiszczania opłat przekształceniowych przewidziano pewne wyjątki, jednak będą one miały ograniczone zastosowanie. Możliwość nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego osób fizycznych (lub ich spadkobierców) oraz spółdzielni mieszkaniowych dopuszczono zasadniczo: jeżeli na podstawie dotychczasowych przepisów wniosły jednorazowe opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego; jeżeli otrzymały prawo użytkowania wieczystego na podstawie tzw. dekretu warszawskiego lub na podstawie innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przed 5 grudnia 1990 r. W takich sytuacjach nieodpłatność przekształcenia wynika z samej ustawy i nie zależy od uznania organu administracji.

Po drugie, ustawodawca przewidział dla osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej obligatoryjną bonifikatę w wysokości 50 proc. opłaty łącznej, jeżeli grunty podlegające przekształceniu stanowiły własność Skarbu Państwa.

Ustawa zakłada również możliwość przyznania fakultatywnych bonifikat, przy czym będzie to zależało od wyłącznego uznania właściwego organu.

W pierwszej kolejności możliwość otrzymania bonifikaty od opłaty za dany rok przewidziano na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej na gruntach objętych przekształceniem, niezależnie od tego, czy dotychczasowym właścicielem nieruchomości gruntowej był Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego. Ponadto, w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, istnieje możliwość przyznania bonifikaty na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej, jeżeli osoby te wniosą opłatę łączną. W takiej sytuacji wysokość bonifikaty będzie równa opłacie łącznej. W obu przypadkach szczegółowe warunki udzielania bonifikat będzie każdorazowo określona w odpowiednim zarządzeniu wojewody, uchwale właściwej rady gminy lub sejmiku.

Zastosowanie do nowych inwestycji

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, ma ona zastosowanie wyłącznie do gruntów, na których posadowiono budynek lub budynki z co najmniej jednym wyodrębnionym lokalem mieszkalnym. Czy zatem przekształcenie powinno objąć również grunty przeznaczone na cele mieszkaniowe, w których w dacie 1 lipca 2017 r. nie wyodrębniono takiego lokalu? Ustawodawca w art. 9 ustawy zdecydował, że w takim wypadku nastąpi tzw. opóźnione prawo do normatywnego przekształcenia. Jeżeli grunt będący w użytkowaniu wieczystym nie będzie kwalifikował się do przekształcenia w dniu wejścia w życie ustawy, ale spełni stosowne przesłanki w przyszłości – również będzie podlegał przekształceniu na zasadach określonych w ustawie. W myśl zaproponowanej konstrukcji, przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nastąpi automatycznie bezpośrednio po wydzieleniu i zbyciu pierwszego lokalu mieszkalnego w budynku.

Podobnie uregulowano kwestię domów jednorodzinnych, które zostaną oddane do użytkowania po dacie wejścia w życie ustawy. W takim przypadku data oddania do użytkowania (w rozumieniu prawa budowlanego) będzie stanowiła jednocześnie datę przekształcenia we własność. Trzeba zaznaczyć, że zgodnie z uzasadnieniem do ustawy przekształcenie obejmie również grunty, na których znajduje się dom jednorodzinny oraz budynek lub urządzenia o innym przeznaczeniu (np. warsztaty).