Debata "Rzeczpospolitej": gdzie kończą się korzyści z jawności życia publicznego, a zaczynają szkody

Tak mówili uczestnicy poświęconej tym kwestiom debaty w siedzibie „Rzeczpospolitej", reprezentujący sądownictwo, generalnego inspektora ochrony danych osobowych oraz organizacje pozarządowe. Zaproszenia do debaty nie przyjął minister koordynator służb specjalnych – autor projektu ustawy o jawności życia publicznego, która zakłada, że kilkaset tysięcy osób złoży oświadczenia majątkowe. Na mocy ustawy ujawnią w nich stan posiadania swój i małżonków.

Formularz oświadczenia ma być jednolity dla wszystkich zobowiązanych – dziś obowiązuje kilkanaście różnych wzorów. Oświadczenia mają być jawne i obrazować stan majątkowy zobowiązanego, osiągnięte dochody z różnego typu działalności czy posiadanych akcji.

Zakłada się, że utajnianie oświadczeń będzie wyjątkiem, ale wciąż nie wiadomo, jak szeroki ma być zakres tego wyjątku. Oświadczenia będzie badać Centralne Biuro Antykorupcyjne. Za jego niezłożenie lub podanie nieprawdy grozić ma kara pozbawienia wolności. Szef CBA ma też uzyskać dodatkowe uprawnienie – do zażądania złożenia oświadczenia majątkowego na konkretny dzień – tak by można było je porównać z oświadczeniem poprzednim lub robić zestawienia rok do roku.

Trwa dyskusja nad celowością tej „powszechnej lustracji majątkowej" – jak to określa rzecznik praw obywatelskich i tym, gdzie przebiega granica między konieczną w demokracji jawnością życia osób publicznych a niezbywalnym prawem do prywatności, która przysługuje także im – choć w mniejszym zakresie niż zwykłym obywatelom. Nie wiadomo, jaki kształt przyjmą oświadczenia i cała ustawa o jawności życia publicznego. Prace nad nią trwają od jesieni zeszłego roku. Można mówić o pewnym opóźnieniu prac – w zestawieniu z deklaracjami składanymi wtedy przez ministra koordynatora służb specjalnych Mariusza Kamińskiego, który mówił, że już w tym roku oświadczenia będą składane według nowych zasad i na nowym druku. Projekt ustawy pozostaje wciąż na etapie uzgodnień publicznych, po których powinien trafić na posiedzenie Komitetu Stałego Rady Ministrów, a potem na posiedzenie rządu i do parlamentu.

Oświadczenia mogłyby mieć formę elektroniczną, co pozwalałoby je ze sobą porównywać i zestawiać z innymi danymi – np. datą wydania jakiejś decyzji o konsekwencjach finansowych.

Kwestiom oświadczeń majątkowych była poświęcona debata w siedzibie redakcji „Rzeczpospolitej". Rozmawiano o uwarunkowaniach prawnych i faktycznych tej jawności. Oceniano też przydatność tworzonej przez Gremi Media (wydawcę „Rzeczpospolitej") ogólnopolskiej bazy oświadczeń majątkowych.

Uczestników debaty zapytaliśmy, czy takie oświadczenia to dobra metoda zwalczania korupcji, jakie zagrożenia niesie ze sobą tak szeroka jawność oraz poprosiliśmy o ocenę przydatności centralnej bazy, dzięki której można by je np. porównywać ze sobą.

Katarzyna Batko-Tołuć, zarząd stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog

Jako organizacja mamy jawne pensje. Jesteśmy uważani za radykałów w środowisku NGO, ale ja widzę korzyści. To wprawdzie nie jest oświadczenie majątkowe, ale to naprawdę dobry sposób na budowę zaufania do instytucji. Na poziomie lokalnym, gdzie my pracujemy, ludzie widzą bardzo dużo złych rzeczy, np. przyznawanie pieniędzy na własne organizacje przez ludzi, którzy siedzą w różnych komisjach konkursowych. Ujawnienie przynależności do różnych organizacji ludzie uznają więc za istotne. Choć można to również rozwiązać za pomocą stosownych deklaracji wypełnianych przez członków komisji. Nam np. brakuje informacji, czy radni pracują w spółkach komunalnych. A skoro burmistrz jest właścicielem spółki, a radny powinien go kontrolować, to nie zrobi tego, gdy pozostaje w zależności od burmistrza. Ludzie powinni to wiedzieć. W sądach przegraliśmy sprawy o dostęp do takiej informacji. Może moglibyśmy to wiedzieć z oświadczeń. Teraz trudno to wyczytać. Same oświadczenia powinny być jawne dla każdego. A granica – to wyznaczenie, kto ma je składać.

Dyskusja o ustawie o jawności życia publicznego i obserwacja doniesień mediów powodują, że nie mam zaufania do tego, co się dzieje z informacją w służbach. Dlatego bezpieczniej jest jawnie niż niejawnie. Dla wydarzeń w Polsce jawność ma ogromne znaczenie – nie na poziomie zapobiegania korupcji wyłącznie, tylko na poziomie budowania zaufania do państwa, bo uważam, że jest ono niskie i to nie bez powodu.

Monika Krasińska, dyrektor departamentu orzecznictwa, legislacji i skarg Biura GIODO

Generalny inspektor ochrony danych osobowych od lat wskazywał, że o ile są przepisy o archiwizacji oświadczeń majątkowych w formie papierowej, o tyle brakuje regulacji dotyczących ich funkcjonowania w BIP, np. co do okresu retencji danych z tych dokumentów. Zobowiązani do upubliczniania oświadczeń majątkowych są więc przekonani, że te informacje – jako urzeczywistniające dostęp do informacji publicznej – nigdy nie powinny być usuwane z BIP. Stąd w BIP wielu instytucji widnieją miliony danych z oświadczeń, niezależnie od tego, kiedy je składano. Z doświadczeń GIODO wynika, że administratorzy danych w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie widzą podstaw do usuwania jakichkolwiek informacji, także jeśli żądania takie wpływają do nich w trybie przepisów o ochronie danych.

Tymczasem reforma wprowadzana przez RODO nakazuje m.in. definitywną zmianę podejścia do żywotności danych osobowych w sieci, w tym tych przetwarzanych w celu zapewniania jawności życia publicznego. A dostęp do informacji w BIP jest możliwy bez ograniczeń, przez co nie ma kontroli, przez kogo i w jaki sposób informacje te będą pozyskane i w jakich celach następnie wykorzystane (np. profilowanie). Z tego powodu i ze względu na rozwijające się technologie użytkowania danych osobowych krajowy prawodawca musi ocenić zarówno obecne, jak i nowo budowane rozwiązania prawne pod kątem ich zgodności z RODO. Ma na to czas tylko do 25 maja.

Róża Rzeplińska, prezes Stowarzyszenia 61

Im więcej osób będzie publikować oświadczenia, tym większa szansa, że ten, któremu w ogóle przychodzi do głowy, żeby kogoś skorumpować, dwa razy się zastanowi. W analizie oświadczeń majątkowych ważna jest możliwość porównania ich rok do roku. Dzięki temu można sprawdzić, jak majątek się zmienia i czy zmiana jest związana np. z byciem w jakiejś relacji. Na przykład, czy nabycie w 2017 r. udziałów w spółce lub zakup mieszkania nie zbiegły się z tym, że poseł czy posłanka w latach poprzedzających byli w komisji budownictwa, gdzie lobbował np. deweloper. Wyobrażam sobie także szefa koła radnych, który przekonuje cały swój klub do głosowania nad planem zagospodarowania przestrzennego, a który potem, dziwnym trafem, zyskuje mieszkanie. Sprawny dziennikarz potrafi nałożyć takie informacje na siebie.

Formularze oświadczeń powinny jednak zostać ujednolicone i sprecyzowane tak, by wymuszały jednoznaczne odpowiedzi. Obecnie podawanie nieaktualnej wartości nieruchomości jest nagminne. Podobnie trudno się domyślić, czy wpisana kwota kredytu dotyczy tego udzielonego, czy tego, który został do spłaty itd.

Sporym problemem pozostaje brak właściwej anonimizacji, tzn. urzędnicy odpowiedzialni za publikowanie danych nie sprawdzają, czy zostały one wystarczająco zamazane. Dotarcie do adresu zamieszkania premiera Morawieckiego zajmuje jakieś dwie minuty. Jest to związane z tym, że nietrudno znaleźć nazwisko żony, zobaczyć, jaką firmę prowadzi.

Krzysztof Izdebski, dyrektor programowy fundacji ePaństwo

Skupiamy się na majątku autorów oświadczeń, a nie to jest najważniejsze. Liczy się mechanizm prewencyjny, ujawnienie potencjalnego konfliktu interesów lub sytuacji, gdy oświadczenie jest powodem wszczęcia sprawy korupcyjnej. Jest też kwestia wzrostu zaufania do władz. Opracowaliśmy w zeszłym roku z ekipą z Europy Środkowo-Wschodniej raport o deklaracjach majątkowych. Jest zasadą, że im mniej się upublicznia, tym większy jest poziom korupcji, a zaufanie do rządzących mniejsze. Nie możemy uciekać od tego, że wszystko dzieje się w kontekście ustawy o jawności życia publicznego. Był przed laty projekt Julii Pitery, żeby objąć oświadczeniami członków rodzin, w tym dzieci. Pojawił się duży sprzeciw, choć w niektórych krajach to nie budzi oporów. W obecnym projekcie pojawia się nowa kategoria składających oświadczenia: eksperci i biegli od zamówień publicznych. Dla mnie nie jest istotne, jaki majątek ma ten biegły, ale to, że brał udział w tym postępowaniu, ewentualnie z jakimi firmami jest lub był związany. Wierzę, że centralna baza oświadczeń pozwoli systemowo badać, analizować i wybierać do kontroli właściwe przypadki. Elektroniczna forma oświadczeń jest ważna, bo umożliwia dobudowanie do niej przewodnika wskazującego, jak wypełniać dane rubryki, co da pewność, że zrobi się to dobrze. Wiele osób, np. niewidomi czy niedowidzący, nie może przeczytać skanów z internetu. Forma elektroniczna sprawi, że automat odczyta im te dane. Trzeba też pamiętać o odpowiedzialnym wykorzystywaniu danych. Szczególnie, że ich anonimizacja bywa żenująco słaba.

Wojciech Klicki, prawnik fundacji Panoptykon

Jest kwestia jawności wynagrodzeń i jawności majątku. W gruncie rzeczy mówimy o jawności życia prywatnego. Majątków odziedziczonych, pochodzących z różnych źródeł, niezwiązanych ze sferą publiczną nie powinna objąć jawność życia publicznego. Nie umiem ocenić, na ile skutecznym narzędziem do walki z korupcją są oświadczenia. Unikaniu konfliktu interesów pomagają zapobiegać inne mechanizmy, np. wyłączenie pracownika. Nikt nie wykazał, że to nie działa. To nie obywatele są od zwalczania korupcji. Od tego mamy specjalne instytucje i jeśli jest z tym problem, to zastanówmy się, czy one działają.

Zagrożeniem jest obniżenie atrakcyjności stanowisk publicznych, zwłaszcza gdy zajmujący je ludzie są w dużej niepewności, bo nie wiedzą, czy za chwilę nie wejdzie w życie ustawa, która zobowiąże ich do składania oświadczeń. A vacatio legis tej ustawy jest krótsze niż okres ich wypowiedzenia. Ograniczenia prywatności powinny być proporcjonalne. Granica? Funkcje publiczne, z władztwem i gospodarowaniem publicznym mieniem. Im większa władza, tym więcej jawności. Co do centralnej bazy oświadczeń majątkowych: jeśli uzasadnimy, dlaczego dana grupa zawodowa musi tam być, to nie będzie problemu. Ale ja nie mam zaufania do autorów projektu ustawy o jawności. Nie możemy całej sprawy analizować w oderwaniu od realiów polityczno-prawnych związanych z KRS, Sądem Najwyższym i Trybunałem Konstytucyjnym. Czy te oświadczenia faktycznie posłużą deklarowanym celom? Tym bardziej że wiemy, iż kontrola oświadczeń była i jest wybiórcza.

Grzegorz Makowski, dyrektor Odpowiedzialnego Państwa, Fundacja im. Stefana Batorego

Osobom publicznym przysługuje mniej prywatności w imię interesu publicznego. To środek dyscyplinujący i prewencyjny. Im więcej informacji o nich jest dostępnych dla obywateli, tym lepiej państwo i społeczeństwo radzi sobie z korupcją. Oświadczenia pozwalają śledzić przyrost majątku polityków i urzędników na najwyższych stanowiskach, pomagają ujawniać i kontrolować konflikty interesów. Kształtują też kulturę jawności życia publicznego i pozwalają każdemu reagować, gdy dzieje się coś podejrzanego.

Co do zagrożeń: rozszerzenie w projekcie ustawy o jawności pożytku publicznego obowiązku składania oświadczeń na osoby bez decyzyjności – na szeregowych pracowników sektora publicznego – to zbytnia ingerencja w prawo do prywatności. Pamiętam rozmowę z ministrem Maciejem Wąsikiem, w której mówił, że za podanie nieprawdy lub niezłożenie oświadczenia powinno każdemu grozić więzienie, bo i na jego stanowisku tak jest. Nie można jednak porównywać jego pozycji z pozycją szeregowego urzędnika w gminie. Absurdalne rozciąganie obowiązku składania oświadczeń i grożenie karą więzienia za błędy spowoduje, że nikt rozsądny nie będzie chciał pracować w sektorze publicznym. Już dochodzą do mnie słuchy, że sama zapowiedź ustawy o jawności życia publicznego odstrasza od pracy w służbie cywilnej. Dobrą rzeczą, którą mogę powiedzieć o projekcie ustawy o jawności życia publicznego, jest jednolity formularz oświadczenia, ale to detal wobec wielu mankamentów tego przedłożenia.

Rafał Zawalski, warszawski zarząd Stowarzyszenia Sędziów Iustitia