Leon Podkaminer: Deficyt budżetowy? Nie panikować

Dla zdroworozsądkowej makroekonomii deficyt finansów publicznych wiąże się z krótkowzrocznością polityków kupujących popularność za cenę „kosztów rosnącego długu publicznego, obciążających przyszłe pokolenia". Dla zdyskredytowania praktyki „deficytowej" przywołuje się analogię z rodziną, „która wszak też nie może stale wydawać więcej niż zarabia i zadłużać się w nieskończoność".

Pogląd zdroworozsądkowy jest popularny wśród wyznawców ideologii neoliberalnej. Uzasadnia on bowiem, choćby pośrednio, zalety cięcia wydatków, zwłaszcza na rozmaite cele społeczne. Nieco inne jest zabarwienie tego poglądu w krajach niemieckojęzycznych, zwłaszcza w Niemczech i Szwajcarii. Tam niechęć do polityki „deficytowej" ma charakter niejako religijny. Po niemiecku „Schuld" to zarówno „dług", jak i „wina". Winy, czyli poniekąd grzechu, dobry protestant musi się więc wystrzegać jak ognia piekielnego.

Deficyt jest... normalnością

Jest normalne, że sektor publiczny jako całość (wraz z publicznym systemem emerytalnym i bankiem centralnym emitującym własny pieniądz) wykazuje deficyt. Jest empiryczną prawidłowością to, że wydatki sektora publicznego w większym lub mniejszym stopniu przekraczają jego dochody. Tak w czasach dla gospodarki niepomyślnych, jak i pomyślnych. Przykładów potwierdzających tę obserwację nie brak. Od dawna Wielka Brytania, USA i Japonia zaliczają deficyty finansów publicznych, z reguły znaczące. To samo odnosi się do krajów strefy euro (rozważanych łącznie). Owszem, bywają anomalie, np. Szwajcaria.

Skłonność do deficytu wykazywały, wbrew staraniom kolejnych rządów, także Niemcy (do 2011 r.). Nadwyżki finansów publicznych są tam przejściowe. Ich pojawienie się jest nie tyle zasługą własnej polityki fiskalnej, co sytuacji u handlowych partnerów, głównie USA. Partnerzy ci mają deficyty w handlu z Niemcami i zadłużają się u nich. Niemcy obywają się bez rosnącego zadłużenia tylko dlatego, że udaje się im zastąpić je rosnącym zadłużeniem innych krajów wobec siebie. To sytuacja nietrwała. USA mają jej już dosyć. Świadczy o tym rosnący protekcjonizm.

Numerologia (nie)stosowana

Potępienie polityki dopuszczającej deficyt finansów publicznych było jednym z przykazań konsensusu waszyngtońskiego. Uchodził on ongiś za kodeks zasad poprawnej polityki gospodarczej. Jeszcze dalej poszedł traktat z Maastricht, jeden z fundamentów UE. Pod wpływem Niemiec ustanowił maksymalny roczny deficyt na poziomie 3 proc. PKB i wymagał działań redukujących stopniowo dług publiczny do maksimum 60 proc. PKB. Brak wprawdzie przesłanek merytorycznych dla tej „numerologii", wydawało się jednak, że nie stanowić ona będzie problemu, ograniczając pokusę deficytowych ekscesów.

Nieoczekiwane perturbacje wynikłe z krachu pierwszej próby usztywnienia wzajemnych kursów walut przyniosły Europie recesję. W tych warunkach kraje członkowskie z Francją i Niemcami na czele zaczęły w latach 1992–1993 łamać kryteria fiskalne. W 1995 r. Niemcy wypracowały ponad 9 proc. PKB deficytu. Życie okazało się silniejsze od regułek.

Nie ulega wątpliwości, że polityka niedopuszczająca do powstania tak znacznych deficytów (cięcia wydatków lub podwyżki podatków) przeobraziłaby wtedy recesję w katastrofę. Z wczesnych doświadczeń ze stosowaniem fiskalnych kryteriów traktatu wyniesiono naukę praktyczną: zgodzono się, że w warunkach recesji deficyt jest dopuszczalny. Ba, nawet czasami wskazany. Na marginesie zauważmy, że Polska uniknęła recesji w latach 2009–2010 kosztem deficytu ponad 7 proc. PKB.

Jednak akceptacja polityki deficytowej była i jest tylko warunkowa. Nadal uważa się, że poza sytuacjami ekstremalnymi (recesja, głębokie kryzysy) nie ma miejsca na „robienie deficytów". Co więcej, żąda się redukcji poziomu długu publicznego do owych nieszczęsnych 60 proc. PKB. Może to oznaczać konieczność wypracowywania nadwyżek finansów publicznych.

Na marginesie: nadwyżka finansów publicznych normalnie, przy względnie zrównoważonej wymianie z zagranicą, oznacza wyciąganie z sektora prywatnego za pomocą podatków sum ponad kwotę wydatków publicznych trafiających do sektora prywatnego. Jest to zatem forma konfiskaty części zasobów finansowych sektora prywatnego. Musi zdumiewać, że osiąganie nadwyżek sektora publicznego bywa uważane za konieczny warunek „zdrowego" rozwoju sektora prywatnego. Konfiskata zasobów prywatnych ma służyć jego wzrostowi? To jakby anemię leczyć puszczaniem krwi.

Fala spóźnionej dezaprobaty dla polityki deficytowej, która wszak uratowała całą UE (a także USA i Japonię) od apokaliptycznej recesji po 2008 r., nie ominęła Polski. Wspomnę tu choćby ustanowienie reguły wydatkowej w 2009 r. W trakcie polskiej prezydencji w UE (2011 r.) rząd lobbował za wzmocnieniem dyscypliny fiskalnej w krajach członkowskich.

Polityka obecnych władz radykalnie nie stosuje się do „wiedzy" powszechnie obowiązującej. W latach 2016–2019 przy dobrej koniunkturze Polska powinna była – w myśl tejże wiedzy – wykazywać się równowagą finansów publicznych (lub nawet mieć nadwyżki, co sugerują niektórzy ekonomiści i publicyści). Zamiast tego mieliśmy do czynienia z deficytami.

Teraz, gdy perspektywy na 2020 r. wydają się niekorzystne, byłoby miejsce na zwiększenie deficytu. Zamiast tego rząd oznajmia dążenie do równowagi finansowej. Dlaczego? Spanikował ze względu na perspektywę wzrostu długu publicznego? Niesłusznie!

Próby ograniczania deficytu w 2020 r. uważam za niewłaściwe. W tym względzie zgodzę się z poglądem konwencjonalnym: deficyt jest dopuszczalny, gdy wzrost słabnie. Ale wcale nie uważam za błędną „deficytową" praktykę lat poprzednich. Deficyty nie miały dających się zauważyć negatywnych skutków ubocznych w postaci wyższej inflacji i wyraźnego pogorszenia salda handlu zagranicznego. Było wręcz przeciwnie. Jest oczywiste, że deficyty – głównie za sprawą rosnących wydatków, zwłaszcza transferów kierowanych do ludności – wzmogły popyt krajowy. Tym samym stymulowały produkcję i pozwoliły obniżyć poziom bezrobocia. Deficyty pomogły wykorzystać rezerwy gospodarki.

Widmo długu publicznego

Kumulujące się deficyty finansów publicznych tworzą dług publiczny. Uważa się, że obsługa tego długu, albo jego spłata, będzie obowiązkiem przyszłych pokoleń, a więc ich obciążeniem. Pyta się retorycznie: „czy jest moralnie usprawiedliwionym przerzucanie kosztów naszego obecnego życia ponad stan na naszych następców?". Odpowiedź – retoryczna – na to pytanie jest pozytywna. Oto w efekcie obecnych deficytów powstają drogi, szkoły, szpitale itp., z których korzystać się będzie w przyszłości. Młodzież jest dzięki nim zdrowsza, lepiej wykształcona, pożyje dłużej i lepiej. Czy jest moralnie usprawiedliwione, by korzystała w przyszłości z dobroczynnych efektów obecnych deficytów, nie ponosząc żadnych kosztów z tego tytułu? Nie! Ewentualne przyszłe koszty długu można by więc uznać za uzasadnione przyszłymi korzyściami.

Pytanie powyższe i odpowiedź na nie zawierają wątpliwą sugestię, że na przyszłych pokoleniach ciążyć będzie obowiązek „spłaty długu publicznego". Hm, jest jasne, że dług prywatny skutkuje obowiązkiem spłaty. Krajowy dług publiczny ma jednak inny charakter. Jest zobowiązaniem sektora publicznego wobec prywatnego. Wie o tym każdy posiadacz obligacji skarbowych, w każdej chwili wymienialnych na gotówkę. To samo odnosi się do prywatnych posiadaczy gotówki emitowanej przez NBP. Gotówka jest zobowiązaniem państwa wobec obywateli. Rozumieć to powinien każdy podatnik regulujący należności podatkowe właśnie gotówką.

Dług publiczny – w szczególności Niemiec, USA, Japonii, Szwajcarii itd. – jest wysoko ceniony przez prywatnych inwestorów, zwłaszcza prywatne fundusze emerytalne. Apetytu na dług publiczny Szwajcarii i Japonii nie studzi nawet to, że jego oprocentowanie jest zerowe, a często nawet ujemne. Bo ostatecznie dług publiczny jest jedyną formą bogactwa finansowego, jakie bezpiecznie akumulować może sektor prywatny. Dług ten gwarantowany jest przez państwo go emitujące. Tak długo, jak kontroluje ono emisję własnego pieniądza, jest w 100 proc. wypłacalne.

Dotyczy to długu denominowanego we własnej walucie. Zadłużenie publiczne wobec zagranicy, gdyby było denominowane w walutach obcych, mogłoby być problemem. Nie odnosi się to jednak do Polski obecnej. To za „późnego Gierka" problemem było zadłużenie w walutach obcych.

Warto zauważyć, że kraje strefy euro nie mają własnych walut narodowych. O emisji gotówki euro (i dostępie do niej) suwerennie decyduje EBC. Długi publiczne krajów członkowskich strefy euro są więc denominowane w walucie de facto zagranicznej. Nie ma więc 100-proc. gwarancji wypłacalności np. państwa greckiego lub włoskiego, co wpływa na wysokość oprocentowania długów publicznych tych krajów.

Deficyt nie bez ograniczeń

Dług publiczny we własnej walucie nie stanowi w normalnych warunkach zagrożenia. Nie oznacza to jednak, że bieżący deficyt finansów publicznych może przybierać dowolne rozmiary. Są tu ograniczenia niemające związku z arbitralnymi regułkami.

Otóż przy rozpętanym boomie inwestycyjnym lub konsumpcyjnym może dojść do tak pełnego wykorzystania możliwości produkcyjnych gospodarki, że efektem stanie się gwałtowne przyspieszenie inflacji lub wzmożone zapożyczanie się sektora prywatnego za granicą w walutach obcych. W takich warunkach dalsze wzmacnianie koniunktury pompowaniem popytu poprzez dodatkowe wydatki publiczne lub zmniejszenie opodatkowania nie ma już żadnego uzasadnienia.

Nieporozumień co do zasad skutecznej polityki makroekonomicznej jest ci u nas dostatek. Szczególnie niepokojące jest przeświadczenie, że ponieważ nadchodzi spowolnienie, to pora mniej wydawać, a więcej oszczędzać. Nonsens. Jeśli wszyscy – sektor prywatny i publiczny – zaczniemy mniej wydawać, to spadnie sprzedaż, produkcja i zatrudnienie. I spowolnienie będzie dotkliwsze.

Temat dobroczynnych skutków oszczędzania pojawia się jak zła moneta, także przy okazji rozważań o systemie emerytalnym. Zwiększone (powszechne) oszczędzanie „na starość" ma oto zapewnić seniorom wyższy standard życia w przyszłości. Pewne jest tu jednak tylko to, że dodatkowe oszczędzanie bieżące zmniejsza popyt, a więc i bieżącą sprzedaż, produkcję i dochody oraz bieżący dobrobyt osób oszczędzających. To, czy oszczędności, np. w formie papierów emitowanych przez firmy z sektora prywatnego, będą coś warte w przyszłości, jest zawsze sprawą otwartą.