NIK: Prawo o kuratorach sądowych do poprawki

Najwyższa Izba Kontroli podkreśla w raporcie, że działający w sądach - i wykonujący ich orzeczenia - kuratorzy odgrywają ważną rolę w funkcjonowaniu państwa i społeczeństwa. Wykonują szeroko pojętą pracę na rzecz zmniejszania patologii społecznych. Zapewniają pomoc w readaptacji społecznej skazanych i resocjalizacji nieletnich, wspierają rodziców w opiece i wychowaniu dzieci, a z drugiej strony chronią małoletnich.

Liczba kuratorów zawodowych pozostaje od ponad trzech lat na podobnym poziomie ok. 5,2 tys., co podyktowane jest limitem etatów. Spada natomiast liczba kuratorów społecznych: z blisko 28 tys. w 2014 r. do prawie 24 tys. na koniec I półrocza 2017 r. Swoją pracę wykonują oni co do zasady pro bono otrzymując wyłącznie ryczałt mający zrekompensować im ponoszone koszty w związku z realizowanymi zadaniami (np. koszty dojazdu).

Przestarzały model

Jak wynika z kontroli NIK kuratorzy sądowi na ogół prawidłowo wywiązywali się ze swoich obowiązków. Jednak zdaniem Izby kuratorska służba sądowa napotyka na liczne mankamenty o charakterze systemowym. Oparto ją na modelu społeczno-zawodowym, ukształtowanym w latach 60-tych, a następnie modernizowanym w latach 90-tych poprzedniego wieku. System ten coraz częściej jest postrzegany jako nieprzystający do współczesnych realiów.

NIK zwraca uwagę, że przepisy nie określają precyzyjnie kryteriów i zasad naboru do tego zawodu. Ministerstwo Sprawiedliwości dostrzegając ten problem zaleciło sformalizowanie naborów aplikantów, poprzez przeprowadzanie konkursów kwalifikacyjnych. Wprawdzie we wszystkich (pięciu) skontrolowanych przez NIK sądach okręgowych ich zatrudnienie poprzedzone było konkursem, ale z powodu braku ramowych wytycznych, jak powinien on przebiegać, wybór najlepszych kandydatów nie był jednolity. W kilku przypadkach, gdy wyłoniony w konkursie chętny wycofał się, to nie przeprowadzono kolejnego postępowania tylko przyjmowano następnego kandydata z listy nawet po roku od daty ogłoszenia o naborze.

Plan przebiegu aplikacji kuratorskiej określają poszczególni kuratorzy okręgowi, dlatego niejednolita dla całego kraju jest jej organizacja i przebieg szkolenia. Wprowadzenie centralnego systemu szkolenia dla aplikantów kuratorskich postulowała Krajowa Rada Kuratorów. Jako przykład dobrej praktyki NIK podaje apelację wrocławską, gdzie zrezygnowano z organizowania szkoleń aplikantów oddzielnie w każdym okręgu sądowym i przeniesiono je na poziom apelacji.

Nierozwiązaną od wielu lat kwestią są obowiązujące kuratorów zawodowych standardy obciążenia pracą. Określone w 2003 r. normy nie były zmieniane, mimo iż zakres obowiązków kuratorów przez 14 lat ewoluował. Na przykład standardy obciążenia pracą kuratorów zawodowych nie uwzględniają licznych i czasochłonnych wywiadów środowiskowych, których w latach 2014-2017 (I półrocze) przeprowadzono blisko 1,8 mln.

Również udział kuratora w kontaktach rodzica z dzieckiem pozostawał poza tymi standardami. Środowisko kuratorów wskazuje, że nieuwzględnienie licznych czasochłonnych zadań w standardach obciążenia pracą może prowadzić do niewłaściwej polityki personalnej w zespołach kuratorskich.

NIK zauważa, że na przestrzeni lat zmieniła się także struktura zadań wykonywanych przez kuratorów, zwłaszcza tych wykonujących orzeczenia w sprawach karnych. Spadła liczba spraw dotyczących dozoru - z blisko 122 tys. w 2015 r. do ponad 70 tys. w 2016 r. ( spadek o 42 proc.), a wzrosła liczba spraw dotyczących wykonywania kary ograniczenia wolności - z blisko 84 tys. w 2014 r. do blisko 114 tys. ( wzrost o 36 proc.).

Złe warunki pracy

Kontrolerzy Izby zwracają również uwagę na dysproporcje w obciążeniu kuratorów pracą pomiędzy poszczególnymi okręgami sądowymi.

Kwestia ta jest trudna do rozwiązania ze względu na niejednoznaczne interpretacje, czy można przenosić etaty kuratorów zawodowych pomiędzy okręgami.

Kuratorzy zawodowi muszą borykać się także z trudnymi warunkami lokalowymi. Przeznaczone im pomieszczenia najczęściej mieściły się w siedzibach sądów. W kilku przypadkach, z powodu niewystarczającej bazy lokalowej sądu, wynajmowano pomieszczenia od podmiotów zewnętrznych. Kuratorzy zwykle zajmowali wieloosobowe pokoje. Dlatego kontakt kuratora z podopiecznym odbywał się w obecności innych kuratorów, bądź też musieli oni opuszczać na czas spotkania swoje stanowiska pracy. Takie warunki nie zapewniały poufności spotkań, a także mogły negatywnie wpływać na efektywność pracy. W żadnym ze skontrolowanych sądów nie przeznaczono odrębnych pomieszczeń dla kuratorów społecznych.

Kuratorzy zawodowi na ogół dysponowali służbowymi komputerami - stacjonarnymi w siedzibach sądu i przenośnymi laptopami oraz telefonami komórkowymi. Kontrola wykazała jednostkowe przypadki korzystania przez nich z komputerów prywatnych. Za to powszechną praktyką było korzystanie z prywatnego sprzętu w przypadku kuratorów społecznych. Wynikało to z przepisów, które uniemożliwiały wyposażenie osoby niezatrudnionej w sądach w tego typu sprzęt. W ocenie NIK, stwarza to realne zagrożenie bezpieczeństwa przetwarzania przez kuratorów danych osobowych, w tym wrażliwych.

Kurator w niebezpieczeństwie

Nie ma systemowych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo kuratorom sądowym. Tymczasem przypadki agresywnego zachowania ze strony ich podopiecznych, czy członków ich rodzin i innych osób, nie należą do rzadkości. Odnotowano je we wszystkich skontrolowanych sądach rejonowych, a w zbadanych sądach okręgowych zgłoszono 93 takie zdarzenia. Często są one kierowane do prokuratury, a następnie do sądów. I tak np. w Sądzie Rejonowym Wrocław-Krzyki, gdzie udokumentowano sześć przypadków agresji wobec kuratorów, sprawy trafiły do prokuratury i sądów. W jednym przypadku sprawca czynu został już skazany prawomocnym wyrokiem.

Za zapewnienie bezpieczeństwa kuratorów odpowiedzialni są poszczególni prezesi sądów. Dlatego działania w tym zakresie były niejednolite i rozproszone. I tak w sądach rejonowych korzystano z różnorodnych rozwiązań: zewnętrznej służby ochrony, monitoringu korytarzy sądowych, czy też wyposażeniu pomieszczeń kuratorów sądowych w przyciski alarmowe umożliwiające wezwanie ochrony obiektu. Jednym z rozwiązań mogących wpływać na zwiększenie poczucia bezpieczeństwa w pracy kuratorów sądowych było wyposażenie ich, w części sądów rejonowych, w urządzenie wykorzystujące system GPS umożliwiające wywołanie procedury alarmowej ze wskazaniem miejsca pobytu kuratora zawodowego. Nie wszyscy kuratorzy zawodowi byli jednak zainteresowani i skłonni wykorzystywać tego typu urządzenia w codziennej pracy. Na takie rozwiązanie zdecydowano się w 76 sądach rejonowych z obszaru pięciu apelacji. Wszystkie umowy na to urządzenie zostały zawarte z jednym podmiotem (lub jego następcą prawnym). Sądy wydały na to ponad 3 mln zł.

Rozwiązania techniczne mające poprawić bezpieczeństwo kuratorów podczas pracy w terenie nie objęły kuratorów społecznych.

NIK zwraca także uwagę, że w większości skontrolowanych sądów nie wprowadzono procedur przeprowadzania przez kuratorów badań na obecność w organizmach podopiecznych alkoholu oraz środków odurzających i substancji psychotropowych. Przepisy nie określają jednoznacznie sposobu postępowania z materiałami użytymi do przeprowadzania tego rodzaju badań, w tym sposobu ich ewentualnego transportu do siedziby sądu, sposobu przechowywania i utylizacji. Natomiast specyfika badań może powodować zachowania agresywne u podopiecznych (szczególnie w sytuacji przeprowadzania ich poza siedzibą sądu) jak również ryzyko epidemiologiczne wynikające z potencjalnej możliwości kontaktu kuratora z materiałem biologicznym osoby badanej.

I tak np. w Sądzie Rejonowym w Bielsku Podlaskim nie dość, że nie było dokumentu, określającego sposób postępowania z materiałami do przeprowadzania badań wydychanego powietrza lub śliny przez kuratorów sądowych, to zespół kuratorski ds. rodzinnych dysponował jedynie narkotestami, których termin ważności minął nawet 1,5 roku wcześniej. Natomiast w Sądzie Rejonowym w Oleśnicy nie wydzielono pomieszczenia do przeprowadzania badań na obecność w organizmach podopiecznych alkoholu oraz środków odurzających i substancji psychotropowych, a także miejsca składowania materiałów zużytych do przeprowadzenia tych badań. Jeden ze zużytych narkotestów przechowywany był w segregatorze biurowym (w koszulce biurowej wraz z dokumentacją).

Izba wskazuje, że jedynie w dwóch z jedenastu kontrolowanych sądów rejonowych (w Opolu i w Gliwicach) zawarto umowy z podmiotami leczniczymi, co umożliwiało skazanemu lub sprawcy, u którego kurator sądowy przeprowadził badanie na zawartość w organizmie alkoholu lub środków odurzających i substancji psychotropowych, przeprowadzenia dodatkowego testu krwi w celu weryfikacji wyniku.

Kuleje nadzór

NIK zauważa, że przepisy nieprecyzyjnie określają nadzór nad kuratorami. Ich pracę bezpośrednio nadzoruje bowiem 45 kuratorów okręgowych, jednak z ustawy wynika tylko ogólna kompetencja nadzorcza bez określenia szczegółowych zasad wykonywania tych zadań.

Kuratorzy podzieleni są na zespoły. Na koniec czerwca 2017 r. w kraju funkcjonowało 554 zespołów: 223 zespoły kuratorów dla dorosłych, 176 dla rodzinnych i nieletnich oraz 155 łączonych. Były one kierowane przez kierowników, którzy nie zostali wyposażeni w skuteczne kompetencje i narzędzia do sprawowania nadzoru. Nie przewidziano przy tym funkcji zastępcy kierownika zespołu i w konsekwencji zadania te powierzano innym kuratorom zawodowym bez właściwego umocowania w przepisach.

Dodatkowo wprowadzona w 2012 r. nowelizacja ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych ograniczyła bezpośredni nadzór nad kuratorami sądowymi Ministra Sprawiedliwości. Przepisy prawa dotyczące kompetencji nadzorczych Ministra odnoszą się jedynie do działalności administracyjnej sądów i nie zawierają postanowień, które wprost wiązałyby się z nadzorem nad funkcjonowaniem kuratorskiej służby sądowej. Minister otrzymywał dokumentację zawierającą ustalenia po lustracji i wizytacji kuratorów okręgowych wyłącznie na podstawie utrwalonej praktyki.

Nad nową ustawą o kuratorach sądowych pracuje obecnie Ministerstwo Sprawiedliwości.

Co powinien zrobić minister

NIK przesłała wnioski pokontrolne do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie działań w związku z implementacją Dyrektywy Policyjnej oraz wejściem w życie RODO, mających na celu potwierdzenie w przepisach faktu objęcia kuratorów sądowych zastosowaniem Dyrektywy Policyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki czynności wykonywanych przez kuratorów rodzinnych.

W wystąpieniu do Ministra Sprawiedliwości NIK wnosi o sfinalizowanie prac nad kompleksową nowelizacją ustawy o kuratorach sądowych i dodatkowo przeprowadzenie kompleksowej analizy obowiązujących aktów prawnych odnoszących się do zadań wykonywanych przez kuratorów sądowych, a także przyjętych w tym zakresie rozwiązań praktycznych. Chodzi o wyeliminowanie w przepisach istniejących sprzeczności i wątpliwości interpretacyjnych.