Mariusz Królikowski: Przywracanie praworządności czy zamach stanu?

Po wyborach powrócił w debacie publicznej temat tzw. przywracania praworządności, czyli zmian prawnych i organizacyjnych, które mogłyby nastąpić po zmianie większości rządzącej. Zanim jeszcze powołano nowy rząd, wielu prawników zgłosiło się do mediów z propozycjami zmian. Wśród tych głosów pojawiają się pomysły radykalne, często naruszające podstawowe zasady konstytucyjne i to w stopniu poważniejszym niż łącznie wszystkie działania ostatnich ośmiu lat.

Tym niemniej podstawowym założeniem dalszych rozważań będzie legalność działań nowej władzy. Nie da się bowiem przywracać praworządności za pomocą działań niepraworządnych. To aksjologiczna sprzeczność. Działanie polegające na naginaniu lub wręcz łamaniu zasad prawa nie byłoby żadnym przywracaniem praworządności, lecz pogłębieniem problemów prawnych, z którymi borykamy się obecnie.

W gestii ministra sprawiedliwości

Co zatem mogłoby się stać pod względem prawnym? Najprościej oczywiście wykonać działania, które wymagają jedynie jednoosobowej decyzji ministra sprawiedliwości. Można się spodziewać, że z delegacji mogą wrócić do orzekania sędziowie zajmujący w ministerstwie wyższe stanowiska funkcyjne. Wątpliwe jednak, by zmiany dotknęły większego grona spośród 160 sędziów delegowanych na niższe stanowiska. Jak dotąd żadna władza nie zdecydowała się na rezygnację z delegacji sędziów do ministerstwa. Jest to tradycja sięgająca okresu międzywojennego. O ile warto pomyśleć o skróceniu delegacji czy też ograniczeniu liczby delegowanych, to całkowita rezygnacja z delegowania sędziów do MS i powierzenie ich obowiązków (także w zakresie nadzoru nad sądami) w całości urzędnikom służby cywilnej mogłyby być szkodliwe zarówno dla sądów, jak i dla procesu legislacyjnego. Oczywiście jeżeli nadzór na sądami pozostałby w gestii MS.

Druga sfera to delegacje sędziów do sądów wyższego rzędu. To również jednoosobowa decyzja ministra. Można spodziewać się, że delegacje te będą weryfikowane, a niektóre z nich mogą zostać odwołane. Zwłaszcza odnośnie do sędziów uznawanych za blisko związanych z obecną władzą.

Trudno jednak oczekiwać jakichś masowych zmian w tym zakresie. Z uwagi na powszechnie znane olbrzymie opóźnienia w zakresie nowych nominacji, sądy wyższego szczebla opierają się w coraz większym stopniu na sędziach delegowanych. Nagłe przerwanie większej liczby delegacji spowodowałoby po prostu upadek tych sądów, a żadna władza polityczna nie będzie sobie mogła na to pozwolić. I to pomimo najnowszej linii orzeczniczej ETPC, w której słusznie poddano krytyce instytucję delegacji ministerialnych, która na pewno idei niezawisłości nie służy.

Trzecia dziedzina to prezesi sądów. Pojawiają się postulaty odwołania wszystkich 378 prezesów sądów. Tu jednak sprawa jest już bardziej skomplikowana. Co prawda prezesa sądu odwołuje minister, ale w obecnym stanie prawnym nie może tego uczynić samodzielnie. Konieczne jest zasięgnięcie opinii kolegium sądu (w którym zasiadają prezesi sądów podległych), a w razie negatywnej opinii kolegium – także KRS.

Oczywiście jest możliwe, że w niektórych przypadkach kolegia nie będą miały nic przeciwko odwołaniu prezesów, ale na pewno nie we wszystkich. Poza tym warto zaznaczyć, że kadencja prezesów powołanych w trybie specjalnym w 2017 r. już w większości upłynęła, więc obecnym prezesom nie sposób nawet postawić zarzut skorzystania z przerwania kadencji poprzednika.

Kwestią, która będzie z pewnością budziła zainteresowanie społeczne, jest obsada stanowiska rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych oraz jego zastępców. Powołuje ich minister sprawiedliwości na czteroletnią kadencję. W ustawie nie ma jednak ani słowa na temat ich odwołania w toku kadencji. Skrócenie kadencji rzeczników centralnych nie jest przewidziane ani w przypadku ich przejścia w stan spoczynku, ani w przypadku rezygnacji, ani nawet w razie wygaśnięcia stosunku służbowego sędziego (sic!). Tym bardziej zatem nie będzie to możliwe w przypadku zmiany na stanowisku ministra sprawiedliwości. Dalece wątpliwe może się więc okazać odwołanie obecnych rzeczników dyscyplinarnych szczebla centralnego przed upływem ich kadencji, co nastąpi w roku 2026. Jeśli ustawa nie ulegnie zmianie.

Oczywiście minister może skorzystać z opcji powołania specjalnego rzecznika dyscyplinarnego do poszczególnych spraw. Ta instytucja była i jest stosowana w praktyce, co daje przyszłemu ministrowi pewne pole działania w sprawach dyscyplinarnych.

Na tym właściwie kończą się istotne dla sądownictwa działania możliwe do legalnego przeprowadzenia bez zmian ustawowych. Do dalszych przypadków konieczna byłaby zmiana ustawy, w szczególności prawa o ustroju sądów powszechnych, ustawy o KRS i ustawy o Sądzie Najwyższym.

Co można osiągnąć, zmieniając ustawę zwykłą? Przede wszystkim można kształtować ustrój wewnętrzny Sądu Najwyższego, a zwłaszcza zlikwidować Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych czy Izbę Odpowiedzialności Zawodowej. Ustawodawca może w dowolny sposób tworzyć nowe izby, może też je znosić. Na marginesie trzeba zauważyć, że nowo powołani sędziowie nie wyszliby na tym źle, bowiem konstytucja gwarantuje im w takiej sytuacji przejście w stan spoczynku ze 100 proc. wynagrodzeniem.

Ustawą zwykłą można zmienić system postępowania dyscyplinarnego i doprowadzić do odwołania obecnych rzeczników dyscyplinarnych, zwłaszcza na szczeblu centralnym. Zmiana USP w tym zakresie otworzyłaby różne możliwości, aż po całkowitą zmianę modelu postępowań dyscyplinarnych. Podobnie jest w przypadku sędziów sądów dyscyplinarnych pierwszej instancji, którzy obecnie są w toku kadencji nieusuwalni.

Oczywiście można by też zmienić system powoływania i odwoływania prezesów sądów, czy też wiele innych zmian wprowadzonych w ustroju sądów w 2017 r. Można by też nawet pójść dalej i w ogóle zrezygnować z istniejących od zawsze uprawnień władczych MS wobec sądów, odstępując od modelu nadzoru MS nad sądami. Rzecz jasna te bardziej radykalne pomysły pełnej niezależności sądownictwa mają małe szanse na realizację w sytuacji, gdy przez 30 lat nikt jakoś nie pokusił się, by je wprowadzić w życie. Ale kto wie? Wszystko w rękach ustawodawcy.

Wprowadzenie tych zmian, wobec prawa weta ze strony prezydenta Andrzeja Dudy, może okazać się problematyczne. A patrząc realnie – zupełnie niemożliwe. Do sierpnia 2025 wszelkie propozycje legislacyjne zmierzające do odwrócenia obecnych zmian nie będą więc zapewne możliwe do przeprowadzenia.

Czytaj więcej

Opinie Prawne

Piotr Kardas, Maciej Gutowski: Co dalej z prokuraturą?

Gwarancje niezależności immanentnie wiązać się muszą z odpowiedzialnością prokuratora, gdy sprzeniewierzy się powierzonej mu funkcji i prawu.

Wbrew konstytucji

Co więcej, nawet szczęśliwy dla nowej władzy wynik wyborów prezydenckich nie gwarantuje sukcesu w tej dziedzinie. Pozostaje bowiem Trybunał Konstytucyjny, który – jak można przypuszczać – może zablokować wszelkie zmiany w tej dziedzinie. Co prawda obecnie TK praktycznie nie działa, ale w razie potrzeby może się to zmienić. Teoretycznie można rzecz jasna stosować znane już triki w postaci np. niepublikowania orzeczeń TK czy wprowadzenia zerowego vacatio legis, by Trybunał nie zdążył się wypowiedzieć, ale przecież stanowczo piętnuje się takie zachowania. Czy więc mogłoby się to zdarzyć w ramach przywracania praworządności?

Wygląda więc na to, że szanse na szybkie wprowadzenie istotnych zmian ustawowych w zakresie sądownictwa są niewielkie. Stan taki będzie trwał zapewne do wyborów prezydenckich w 2025 r., a prawdopodobnie nawet dłużej, do września 2026 r., gdy w Trybunale będą mogli uzyskać większość sędziowie wybrani przez Sejm po roku 2023. Do tego czasu będziemy już w zupełnie innej rzeczywistości prawnej i politycznej.

Pozostaje kwestia zmian, które wymagałyby nowelizacji lub naruszenia konstytucji. Przede wszystkim chodzi o kwestię składu KRS. Kadencja członków rady podlega bez wątpienia ochronie konstytucyjnej. Prawidłowo liczona łączna kadencja sędziów zasiadających obecnie w KRS kończy się w marcu 2026 roku. Ustawą zwykłą nie można tego zmienić, bez naruszania norm konstytucyjnych. Nie można też odwoływać w toku kadencji poszczególnych członków KRS. Co najwyżej mogą sami zrzec się swoich stanowisk. Nie zmienia tego fakt, że niezależność KRS została podważona przez TSUE, ETPC i SN. Mogłoby to teoretycznie zmienić jedynie orzeczenie TK, uznające tryb wyboru KRS za niekonstytucyjny. Takowego jednak brak.

Pojawiają się głosy, że skoro obecna KRS została powołana w sposób niekonstytucyjny, to nie pozostaje pod ochroną konstytucji. Jest to oczywiście przykład wybiórczego stosowania przepisów ustrojowych, wówczas gdy jest to dla kogoś wygodne. Czy się to komuś podoba, czy nie art. 187 ust. 3 konstytucji chroni obecny skład rady tak samo jak zawsze. Jedynie na marginesie można zauważyć, że niekonstytucyjność trybu wyboru KRS jest kwestią nieoczywistą i nie została nigdy stwierdzona przez powołany do tego organ, czyli Trybunał Konstytucyjny.

Pojawiły się propozycje, aby członków KRS odwołać w toku kadencji poprzez uchylenie uchwał Sejmu powołujących ich do tego organu. Taki pomysł oznacza oczywiste złamanie konstytucji. Poza tym wypada bardzo słabo wizerunkowo. Analogiczny manewr został zastosowany jesienią 2015 r. wobec wybranych „na zapas” sędziów TK. Skutkiem tego było pojawienie się w TK tzw. dublerów, co jest od lat jednym z głównych zarzutów stawianych odchodzącej ekipie. Politycy deklarujący przywracanie praworządności nie powinni jednak stosować metod przez siebie krytykowanych. Cel nie uświęca środków.

W takiej sytuacji doszłoby do dalszych problemów. Bezprawnie odwołani członkowie KRS mogliby nie uznać takich decyzji i kontynuować swoją misję. Jeden z sędziowskich aktywistów znalazł i na to sposób – zabarykadowanie drzwi wejściowych. Oczywiście można to twórczo rozwinąć, odcinając KRS prąd i ogrzewanie. A idzie zima. Jednakże KRS to ludzie, a nie miejsce, więc równie dobrze mogłaby powstać KRS na Wychodźstwie, obradująca poza swoją stałą siedzibą. Albo nawet dwa osobne składy KRS, jak niegdyś w przypadku papiestwa. Poziomu praworządności na pewno by to nie podniosło.

Drugim zagadnieniem jest kwestia powołania nowych członków KRS. Część komentatorów postuluje, żeby tego nie czynić i pozostawić KRS w stanie nieczynnym przez kolejne dwa lata. To jednak byłoby trudne, skoro rada zajmuje się też innymi sprawami niż nominacje, np. przenoszeniem w stan spoczynku czy odwołaniami od różnych decyzji. Te sprawy nie mogą czekać dwa lata.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Wymiar sprawiedliwości w programach partii. Pytamy o ustrój, KRS i prokuraturę

Poważne zmiany w Krajowej Radzie Sądownictwa i prokuraturze są konieczne – twierdzi opozycja. PiS uważa swoje porządki w tych obszarach za sukces. Żadna z głównych sił, poza Konfederacją, nie postuluje zmiany konstytucji.

Nominacje sędziowskie

Z kolei powołanie nowych członków do KRS w obecnym trybie spowoduje dwa podstawowe problemy. Po pierwsze, w KRS znajdą się dublerzy, czyli problem dotyczący TK rozleje się na KRS. Po drugie, tak odnowiona KRS będzie tak samo upolityczniona jak obecna, tylko ze strony innych partii. Taki ruch żadnego problemu więc nie rozwiąże, a stworzy kolejne.

Istnieje co prawda rozwiązanie pozwalające na legalne zablokowanie kolejnych konkursów przed KRS, bez ingerencji w jej skład. Wystarczy, by nowy minister sprawiedliwości wstrzymał obwieszczanie wolnych stanowisk sędziowskich i żaden konkurs już się nie odbędzie. Jednakże taki stan rzeczy musiałby trwać co najmniej dwa lata. Przez ten czas zwolni się około 1000 stanowisk sędziowskich. Brak ich obsadzenia przez kolejne dwa lata spowodowałby spadek efektywności i tak już niezbyt sprawnego systemu sądownictwa o około 10 proc. Działanie takie, choć legalne, nie może być więc zalecane w sytuacji, gdy obywatele mają prawo do procesu w rozsądnym czasie.

Z kwestią KRS wiąże się nierozłącznie zagadnienie nominacji sędziowskich dokonanych na wniosek obecnego składu rady. Nie brak opinii, że należałoby te nominacje poddać ponownej weryfikacji lub w ogóle je unieważnić. Autorzy tych opinii nawołują do złamania konstytucji dużo bardziej rażącego niż wszystkie dotychczasowe działania obecnej władzy razem wzięte. W końcu w latach 2015–2023 nie został zwolniony żaden sędzia, a obecnie planuje się zwolnienie 3000. Nie ulega wątpliwości, że nieusuwalność sędziów jest podstawową zasadą ustrojową. Akt nominacji wydany przez prezydenta jest skuteczny, nawet w razie stwierdzenia nieprawidłowości przy powołaniu KRS. Są skuteczne nominacje sprzed 2018 r., dokonane na wniosek KRS powołanej w trybie zakwestionowanym przez TK. Są też skuteczne nominacje dokonane przez Radę Państwa w okresie PRL. Nieusuwalność sędziów nie podlega więc dyskusji.

Ostatnim elementem w zakresie planu tzw. przywracania praworządności jest kwestia Trybunału Konstytucyjnego. Oczywiście łatwo można sobie wyobrazić sytuację, w której nowy Sejm wyda uchwałę o utracie mocy uchwał poprzedniego Sejmu z listopada 2015 r., dotyczących powołania do TK tzw. sędziów dublerów. Precedens już jest. Wystarczy tylko zmienić nazwiska w uchwałach z 2015 r. Ale co dalej?

Można przypuszczać, że prezydent Duda mimo wszystko nadal nie przyjmie ślubowania od sędziów Romana Hausera, Krzysztofa Ślebzaka i Andrzeja Jakubeckiego, motywując to faktem, że wszystkie miejsca w TK są już zajęte. A w listopadzie 2024 r. ich kadencje zakończą się, zatem problem tzw. dublerów zniknie w sposób naturalny.

Oczywiście mówimy o działaniu w sposób legalny, bo nielegalnie można sobie nawet wyobrazić różne scenariusze. Pojawiły się głosy, że należałoby w „skażonym” TK zastosować opcję zerową i wybrać wszystkich sędziów od początku, ale to rzecz jasna byłby zamach stanu, który trudno serio rozważać w państwie demokratycznym. Sytuacja, w której każda kolejna władza polityczna powoływałaby swój Trybunał Konstytucyjny, byłaby definitywnym końcem tej instytucji, i tak już poważnie nadwerężonej wypadkami ostatnich lat.

Najprawdopodobniej czeka nas więc przez najbliższe lata sytuacja patowa. Taki stan będzie trwał zapewne do września 2026 r., kiedy powstanie teoretycznie szansa uzyskania większości przez sędziów wybranych przez nowy Sejm. Trzeba jednak przy tym pamiętać, że kadencja kolejnego prezesa TK zacznie się pewnie w 2026 r. a zakończy się dopiero w roku 2030. A to oddala możliwość skutecznego wprowadzania zmian ustawowych na bardzo długi czas.

W sumie pewne kwestie można zrobić szybko i bez większego problemu. Do innych potrzebna byłaby zmiana ustawy i współpraca z prezydentem. Są wreszcie takie zmiany, które żadną miarą nie mogą w sposób legalny nastąpić, a do ich wprowadzenia potrzebny byłby w istocie zamach stanu. I miejmy nadzieję, że nikt nie będzie tego próbował.

Autor jest prezesem Sądu Okręgowego w Płocku