Materiał powstał we współpracy z Federacją Przedsiębiorców Polskich

Pierwsze warsztaty Federacji Przedsiębiorców Polskich, zorganizowane w ramach prowadzonego przez UZP projektu Akademii Zakupów Publicznych, poświęcone zostały temu, jak korzystnie kupować usługi w branży utrzymania czystości. To element szerszego programu, zainicjowanego przez Agnieszkę Olszewską, prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Ma on dawać możliwość spotkania stron procesu zakupowego – zamawiających i wykonawców – tak by mogli wymieniać poglądy i nawzajem się uczyć, a także stworzyć dobre standardy rynkowe. Przy programie urząd współpracuje też m.in. z „Rzeczpospolitą” i Federacją Przedsiębiorców Polskich oraz z ekspertami i praktykami w dziedzinie zamówień publicznych.

– Systematycznie mówimy o dobrych praktykach w zamówieniach publicznych. One uzupełniają przepisy prawa, co więcej – część regulacji byłaby niepotrzebna, gdyby dobre praktyki zawsze były stosowane. Stąd bardzo popieram pomysł, by wyjść do nas, przedsiębiorców, i te dobre praktyki promować. Do tej pory nie było takiego pola styczności między zamawiającymi, wykonawcami i Urzędem Zamówień Publicznych. Dlatego uważam to za jeden z najlepszych projektów w ostatnim 30-leciu – mówił Marek Kowalski, przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich, otwierając warsztaty pt. „Jak korzystnie kupować usługi z branży utrzymania czystości”, które oficjalnie rozpoczęły program AZP.

– Zamówienia w branży czystościowej wcale nie są takie proste. Znaczenie dla niej ma praca z architektami i wykonawcami, bo sam wybór materiału budowlanego/wykończeniowego definiuje koszty jego utrzymania. A jeśli np. na posadzce mamy kilka materiałów, do każdego trzeba dostosować technologię, to cena usługi idzie w górę. Kolejne tematy warsztatów to: infrastruktura, budownictwo, IT i ochrona – dodaje Marek Kowalski.

Efektywność to podstawa

Prezes Agnieszka Olszewska w wystąpieniu otwierającym warsztaty wskazała, jak ważne jest zapewnienie, by zamówienia publiczne (albo patrząc szerzej – zakupy publiczne – stąd nazwa programu) były efektywne. Zasadę tę ustanawia art. 167 ustawy – Prawo zamówień publicznych. W ramach Akademii Zakupów Publicznych promowane będzie korzystanie z narzędzi, które już dziś istnieją w tej ustawie mających tę efektywność zwiększać.

– Kiedyś myślałam, że wystarczy stosować zasady z art. 44 ustawy o finansach publicznych, ale dziś patrzę bardzo pozytywnie na zasadę efektywności z PZP. Ma ona dwie płaszczyzny – z jednej strony konkretnego zakupu w organizacji, z drugiej – wpływu na otoczenie, jakie można uzyskać, prawidłowo projektując ten proces. Może być to wpływ na rynek i wykonawców, na środowisko, także na aspekty społeczne i społeczność lokalną. Chodzi o tworzenie świadomości, jakie korzyści to może przynieść, żeby była to świadoma decyzja, a nie tylko „odhaczenie” tego, co musimy zrobić – mówiła prezes UZP.

Podkreśliła przy tym, że dotąd efektywność i jakość były dość nisko oceniane w zestawieniach priorytetów. Dziś już mówimy o tym, że nie chodzi o to, by kupić najtaniej, ale by właściwie określić potrzebę zakupową.

– Ale też nie można kreować ich ponad miarę – trzeba wyeliminować przysłowiowe „złote klamki i wodotryski”, czyli te elementy zakupów publicznych, które moglibyśmy nazwać „chciejstwem zakupowym”. I to „chciejstwo” trzeba zamienić na realną potrzebę – wskazywała prezes Olszewska.

Świadomość tę potwierdza ankieta przeprowadzona przez Urząd Zamówień Publicznych w ramach przygotowania do AZP. W jej ramach aż 58 proc. badanych wyraziło zainteresowanie procesem zakupowym.

– Właściwe przygotowanie to podstawa sukcesu i zadowolenia. Nie jest prawdą, że „w zamówieniach publicznych nie ma szans kupić dobrze”, jak często narzekają działy merytoryczne. Jest szansa, tylko trzeba się za to uczciwie i świadomie zabrać. Musi to angażować wszystkich uczestników procesu zakupowego. Dziś jest bardzo dużo podmiotów, które potrafią te zamówienia skutecznie prowadzić. Ja je wyławiam z rynku i będę zapraszała, by mówiły o swoich doświadczeniach i inspirowały tych, którzy tego potrzebują – tłumaczyła Agnieszka Olszewska.

Kluczowe jest wsparcie kierownictwa i dobre planowanie

Prezes UZP wskazała, że w zamówieniach publicznych – inaczej niż w komercyjnych – wybiera się nie najlepszą ofertę na rynku, ale najlepszą spośród złożonych. Dlatego ważne jest dobre przygotowanie zapytania ofertowego, tak by odpowiedzi na nie było jak najwięcej. Dziś w ponad połowie postępowań o wartości powyżej progów unijnych wpływa tylko jedna oferta, a więc zamawiający realnie nie ma wyboru. Dlatego tak ważne jest planowanie postępowań zakupowych. Jego skuteczność zależy od właściwego skategoryzowania i weryfikacji zgłoszeń w działach merytorycznych, a następnie uzgodnienia harmonogramów zakupów.

– Analiza potrzeb i wymagań to nie jest po prostu dokument, który trzeba wypełnić. To ogół czynności i działań organizacji, które pozwalają zbudować bazę do udzielenia zamówienia publicznego i jego właściwą strategię – wskazała prezes UZP. – Dotąd skupialiśmy się na walce z korupcją, ale zaniedbania w strategii powodują stratę jeszcze większych pieniędzy. Chodzi o takie określenie warunków umowy, by nie były one zaporą dla rzetelnych wykonawców na rynku. Bo często przez warunki umowy bardzo zawężamy ten rynek, zwykle nieświadomie – podsumowała.

Zwróciła uwagę, że w tym celu najpierw trzeba bardzo dokładnie opisać proces i zidentyfikować uczestników najbardziej odpowiednich do każdego z zadań (na podstawie tego, kto posiada o tym największą wiedzę). Niełatwo to jednak wdrożyć w organizacji, więc niezbędne jest wsparcie kierowników jednostek. Trzeba im uświadomić, jak ważnym elementem w organizacji są zakupy publiczne. Analiza potrzeb to przyszłość rzetelnego planowania zakupów. Dlatego do udziału w Akademii Zakupów Publicznych urząd zaprasza tych właśnie kierowników – wojewodów, wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, rektorów.

– Planowanie pozwala też na zagwarantowanie zakupów w większej ilości na przyszłość, jednak wiele instytucji tego nie robi. Wiedza na temat planów zakupowych, opublikowanie ich dla wszystkich zwiększa konkurencyjność i transparentność. Dzięki temu także wykonawcy mogą odpowiednio przygotować środki do planowanego postępowania zakupowego – wskazała Agnieszka Olszewska.

Podkreśliła przy tym, że korzystanie ze wstępnych konsultacji rynkowych przyczynia się do mniejszej ilości dodatkowych zapytań oraz odwołań, a w efekcie może skrócić postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego.

– Procedura ta nie jest celem samym w sobie, a jedynie narzędziem do zaspokojenia potrzeby zakupowej w sposób optymalny i na najwyższym stopniu jakości. Często niestety zamawiający myśli, że wie lepiej od wykonawcy, jak daną usługę wykonać. A czasem warto mu zaufać. Wykonawca zaś powinien wsłuchać się w głos zamawiającego. Bo jeśli wykonawca nie zrozumie, co napisaliśmy w specyfikacji, to zrezygnuje. A dziś trzeba walczyć o dobrego wykonawcę. Jeśli chcemy kupować efektywnie, to wymaga to wiele pracy, ale przynosi ona też wielką satysfakcję – mówiła prezes UZP.

Innym ważnym elementem jest też ewaluacja realizacji umowy ws. zamówienia publicznego. Obejmuje ona ocenę zgodności z warunkami umowy, pomiar efektywności i jakości wykonania, właściwą identyfikację problemów i ryzyk,oraz ocenę satysfakcji zamawiającego. Stanowi też podstawę do rozliczeń i wyciągania wniosków na przyszłość.

Wśród warunków efektywności procesów zakupowych Agnieszka Olszewska wskazała też partnerstwo w realizacji celów między obszarem merytorycznym a tym odpowiedzialnym za procedury zakupowe. Sama zaś procedura i stosowane narzędzia muszą być przejrzyste, podobnie jak przypisanie odpowiedzialności uczestnikom całego procesu, stosownie do ich kompetencji. Te ostatnie należy w miarę możliwości zwiększać, nieodzowne jest też wsparcie ze strony kierownictwa w zachowaniu równowagi między uczestnikami oraz w dążeniu do wyboru najkorzystniejszej oferty.

Marek Kowalski, przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich

Foto: Mat. prasowe

Warto zadbać o uczciwe klauzule waloryzacyjne

Głos zabrał też adwokat Wojciech Bazan, partner w kancelarii JDP, który wykazał, dlaczego ważne jest, by w umowach z wykonawcami zadbać o uczciwe klauzule waloryzacyjne. Co prawda zmiana wynagrodzenia jest możliwa na podstawie przepisów ustawowych (czy to art. 455 PZP, czy też art. 357(1) lub 632 kodeksu cywilnego), ale praktycznie skorzystanie z nich nastręcza szeregu trudności.

W pierwszym przypadku wymagana jest co najmniej mediacja i zawarcie ugody, a w drugim nie obejdzie się bez wstąpienia na drogę sądową. Ta ostatnia, jako że potrafi trwać latami i oznacza dodatkowe koszty, nie jest preferowana przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Może się więc skończyć tym, że nie będą one uczestniczyły w zamówieniach, w których nie ma odpowiednich klauzul waloryzacyjnych.

Co ważne, są dwie podstawy do ich dodania: w art. 439 lub 436 pkt 4 lit.b PZP. Pierwsza pozwala utrzymać rynkową wartość oferty z momentu złożenia. Ogranicza to ilość „porzuconych zleceń”, czyli umów, od których wykonawcy odstępują, bo przestaje im się opłacać ich realizacja

– Część zamawiających rozumie ten przepis tak, że pierwsze sześć miesięcy nie jest waloryzowane. To jest nieprawda. Wszystkie umowy trwające dłużej niż sześć miesięcy są waloryzowane za cały okres ich trwania – tłumaczył Wojciech Bazan.

Wskazał, że zgodnie z PZP można ustalić dolny limit, przy którym będzie uruchamiany mechanizm waloryzacyjny (np. jeśli koszty wzrosną co najmniej o 3 proc.). Zamawiający ma również obowiązek określić górny limit waloryzacji, przy czym jego wysokość zależy od woli zamawiającego, np. nie więcej niż o 15 proc. wynagrodzenia. Ale jeśli te klauzule nie będą dostosowane do danego zamówienia, wykonawcy mogą dodatkowo przyjmować w ofertach większe marginesy na np. ryzyko wzrostu wynagrodzenia minimalnego, co może zniweczyć oszczędność, jaką miały dawać klauzule umowne.

Klauzula nie może więc „rozjeżdżać się” z rzeczywistym wzrostem wartości, bo wtedy stracimy szansę na ujęcie w niej wszystkich zmiennych. A zatem, jak zwrócił uwagę Wojciech Bazan, stosowanie uczciwych klauzul może sprawić, że wykonawcy nie będą sztucznie zawyżać swoich ofert, by wziąć poprawkę na ryzyko rzeczywistego wzrostu kosztów (np. pensji minimalnych), a przez to zamówienia mogą sumarycznie okazać się tańsze.

– Opinie Prokuratorii Generalnej wskazują, że podział ryzyka wzrostu kosztów 50 na 50 jest odpowiedni, ale nie zawsze jest to słuszne. Bo przecież inflacja zwiększy też np. koszty wynajmu budynku, a więc i przychody zamawiającego w postaci pobieranego czynszu. Tymczasem przychody wykonawcy budującego lub sprzątającego ten obiekt bez odpowiednich klauzul waloryzacyjnych zostaną pomniejszone o te co najmniej 50 proc. wzrostu kosztów realizacji. Wykonawca bez udziału w zwiększonych przychodach ma partycypować we wzroście kosztów – wskazywał adwokat.

Pośrednie koszty zmian prawnych również należy rekompensować

Druga ze wspomnianych klauzul dotyczy wzrostu kosztów zamówienia wynikających ze zmian w przepisach. Nie chodzi tu jednak o wszystkie nowelizacje prawa, gdyż taki efekt mogą mieć np. zmiany regulacji o odpadach, a jedynie o te wskazane w art. 436 pkt. 4 lit. b. PZP. Są to więc zmiany stawek niektórych podatków, składek ZUS czy wynagrodzenia minimalnego. Adwokat zwracał jednak uwagę, że wpływ tych zmian nie zawsze jest bezpośredni, jak np. zwiększenie płacy osób zarabiających dotychczas pensję minimalną, ale czasem polega np. na podwyżce wynagrodzeń osób z pensjami na poziomie średnim, która wynika z presji na wzrost płac.

– Musimy jednak zaakceptować zależność ekonomiczną wynikającą z danych GUS, że gdy zmienia się pensja minimalna, zmianie ulega też pensja średnia – i brać to pod uwagę przy waloryzacji. Przywołany przepis mówi bowiem o wpływie zmian na koszty wykonania zamówienia – czyli nie tylko zmian wynagrodzenia minimalnego, ale i wynagrodzeń wyższych – tłumaczył Wojciech Bazan. – Ten przepis ma gwarantować wykonawcom, że w zakresie regulacji w nim wskazanych mają oni całe ryzyko zabezpieczone. Nie jest też tak, że waloryzujemy tylko do granicy nowej pensji minimalnej. Jej zmiana jest impulsem do waloryzacji, ale zmieniamy wynagrodzenie w całym zakresie – podsumował, dodając, że klauzule waloryzacyjne pozwalają też ograniczać szarą strefę, a wykonawcy wiedzą, że jeśli uczciwie pokażą swoje koszty, to mogą liczyć na ich zrekompensowanie.

Adwokat zwrócił też uwagę, że zdarza się, iż wynagrodzenie minimalne waloryzowane jest dwa razy w roku, a z tego powodu trzeba też szybciej dokonywać waloryzacji.

– Czasem wykonawca od stycznia płaci już wyższe pensje, a aneks do umowy otrzymuje we wrześniu – wskazywał Wojciech Bazan. – Szczególnie w branży zachowania czystości jest to problematyczne, bo wyliczenie wartości waloryzacji jest trudne, warto się więc tym zająć już pod koniec roku poprzedzającego waloryzację. – dodał.

Prawnik przekonywał też, że nie powinno się utrudniać działań i dokładać wymagań w kwestii kosztów pośrednich. Zamawiający domagają się weryfikacji coraz większej ilości dokumentów, które jednak niekoniecznie dają dodatkowe informacje.

– Dlatego biznes międzynarodowy już dawno przyjął stosowanie pewnych ustalonych wskaźników udziału kosztów pośrednich, które pozwalają uczciwie i sprawnie waloryzować te koszty. Apeluję, byśmy byli dla siebie fair i starali się te umowy zwaloryzować w styczniu czy lutym, by usługodawca nie musiał płacić więcej do września czy października – wskazywał ekspert. – Klauzule waloryzacyjne pozwalają zmieniać umowy automatycznie, bez konieczności mediacji, negocjacji, występowania o opinie Prokuratorii Generalnej. Gdy taki automatyzm waloryzacji jednak nie występuje, oferenci w następnych przetargach mogą uznać, że zamawiający jest „trudny”, więc lepiej dołożyć te kilka procent do oferty, choćby na pokrycie kosztów prawników w celu otrzymania waloryzacji – podkreślił Wojciech Bazan.

Wskazał też na istnienie kosztów pośrednich (np. obsługi księgowej, biurowej czy prawnej), które wpływają na sumę płaconą przez wykonawcę za realizację zamówienia, a więc powinny być waloryzowane. Dodatkowym utrudnieniem jest wymaganie od wykonawców udokumentowania tych kosztów jak kosztów pośrednich, co nie zawsze jest możliwe. Proponowane są trzy metody ustalenia udziału tych kosztów w całości wydatków. Pierwsza opiera się na danych statystycznych dla konkretnej branży, druga – na danych księgowych wykonawcy z kwartału poprzedzającego złożenie oferty, a trzecia na założeniach wykonawcy przyjętych w ofercie.

Branża musiała się przyzwyczaić do zmian

Ostatnia część warsztatów poświęcona była standardom, dobrym praktykom i błędom przy zamówieniach publicznych na usługi utrzymania czystości. Swoimi doświadczeniami w tej kwestii podzieliła się Jolanta Sergot-Kowalska z Cleaning Consulting, biegła sądowa i autorka książek w tej tematyce.

– Każdy uważa, że potrafi sprzątać, bo przecież sprząta w domu. Tymczasem sprzątanie do użytku domowego to zupełnie co innego niż sprzątanie profesjonalne – mówiła Joanna Sergot-Kowalska. –Po pierwsze, musimy znać się na materiałach, po drugie, choćby w minimalnym stopniu na chemii, by wiedzieć, który środek jest do czego. Po trzecie, trzeba znać się na mechanice urządzeń, a po czwarte, jeszcze umieć liczyć. To już nie są te czasy, że gdy komuś w życiu nie wyszło, to szedł do sprzątania – podkreśliła.

Dodała jednocześnie, że technologie sprzątania przeszły diametralną zmianę w ostatnich latach, ale osoby niebędące specjalistami nie zdają sobie wciąż z tego sprawy. Przykładowo w Polsce wciąż używa się detergentów opartych na chlorze, choć za granicą są one raczej eliminowane.

– Kluczową kwestią jest określenie, czego my tak naprawdę potrzebujemy i w jakim standardzie. Są strefy, które potrzebują czystości w najwyższym stopniu, np. sale operacyjne. Ale są i te, które nie mają tak drastycznego przełożenia na bezpieczeństwo chorych czy pracowników, więc możemy tam te nieco zmniejszyć. W Skandynawii np. podłogę dezynfekuje się tylko w pomieszczeniach najwyższego ryzyka i tylko gdy jest zagrożenie zakażenia. W innych miejscach po prostu się ją myje – mówiła Jolanta Sergot-Kowalska.

I wskazała, że przesadne dezynfekowanie powierzchni w czasie epidemii covid doprowadziło do ich nadmiernego uszkodzenia. Ponadto środki dezynfekcyjne często są szkodliwe także dla ludzi. A bezpieczniejszych technologii się nie stosuje, bo zamawiającym brakuje o nich wiedzy.

Ekspertka wskazała też, że najczęstszą przyczyną konfliktu między wykonawcami a zamawiającymi jest brak odpowiedniej definicji pojęć w ofercie. W ich uniknięciu pomóc mogą właśnie wstępne konsultacje rynkowe oraz obowiązkowa wizja lokalna potencjalnego usługodawcy w budynku zamawiającego. Zabiegi te pozwalają bowiem zweryfikować oczekiwania, określić wymagane certyfikaty, obliczyć budżet potrzebny na sfinansowanie zamówienia i przygotowanie specyfikacji.

Jolanta Sergot-Kowalska przytoczyła przykłady licznych niedookreślonych i nieostrych pojęć, które pojawiają się w specyfikacjach zamówienia, albo też wymagań nieuzasadnionych albo niezgodnych z obecnymi standardami w branży, choćby ekologicznymi. Błędy te wynikają z nieznajomości wspomnianych standardów przez zamawiających.

– Nie mówię jednak, że wina zawsze leży po jednej stronie. Są też firmy, które psują rynek, i rozumiem, że po kontaktach z nimi zamawiający są ostrożni. Sama bym takich wykonawców chętnie wyeliminowała. Ale do tego trzeba określić odpowiednie etykiety i wymagania – dodała ekspertka.

Przykładami takich etykiet (wspomnianych w art. 104 PZP) są EU Ecolabel, Emas, Cradle to Cradle czy certyfikaty dotyczące recyklingu odpadów. Innym ważnym certyfikatem jest tzw. Gwarant Czystości Higieny (stworzony m.in. TUV Rheinland Polska). Potwierdza on, że dana firma jest zgodna ze standardami jakości, legalności zatrudnienia oraz dbałości o środowisko. Oceniane są też: szkolenie personelu, przestrzeganie standardów sanitarno-epidemiologicznych czy stosowanie innowacyjnych technologii. Aby go otrzymać, firma musi przejść corocznie audyt.

Ekspertka wskazała też, że zamawiający wciąż często wymagają tzw. atestów Polskiego Zakładu Higieny. Problem w tym, że nie są już one wydawane od ponad 20 lat, a ważne były przez lat pięć. Ale skoro zamawiający ich wymagają, to firmy kopiują i przedstawiają te stare.

Service Level Agreement – weryfikacja wykonania

Jolanta Sergot-Kowalska zwróciła uwagę, że najtrudniej zdefiniować samo pojęcie „jakości”. Dlatego, by uniknąć sporów na tym tle, warto zawierać tzw. Service Level Agreement (pol. umowa o gwarantowanym poziomie świadczenia usługi).

– Takie umowy podpisuje się z informatykami, operatorami wentylacji, elektrykami. Ale można to też robić przy sprzątaniu – tłumaczyła ekspertka. – To cały cykl obejmujący uzgodnienia, monitorowanie usługi, pełne raportowanie i przegląd wynikowy. Pozwala to na obiektywną ocenę jakości wykonania usługi. Systemy te dają bowiem możliwość określenia minimalnych oczekiwań jakościowych – dodała.

Jolanta Sergot-Kowalska wskazała, że SLA to w rzeczywistości system samokontroli firmy sprzątającej. To zamawiający określa godziny kontroli i otrzymuje jej wyniki (im więcej kontroli, tym większa jakość, ale i koszty) oraz minimalny akceptowalny wynik audytu, a także wagę poszczególnych obszarów do posprzątania (przykładowo windy, recepcja czy toalety jako najważniejsze). Wykonawcy trzeba dać czas na usunięcie błędów – i jeśli się w nim zmieści, powinno się to liczyć jak prawidłowo wykonaną usługę. Istnieją też aplikacje mobilne pozwalające na bieżąco przesyłać wyniki, robić zdjęcia zabrudzeń czy zgłaszać reklamacje. Zamawiający może też ustalić, w jakich godzinach poziom czystości ma być najwyższy (w tych porach też wykonuje się kontrole).

– Niestety, często zamawiający oczekują nieadekwatnego do potrzeb i środków poziomu jakości. To, że w Polsce jest czyściej niż w krajach Europy Zachodniej, nie znaczy, że tam nie umieją sprzątać. Po prostu ze względu na koszty obniżyli w pewnych kwestiach standard. Ale mają zdefiniowane, co znaczy, że „jest czysto” i jak ma to być kontrolowane. A więc skoro budżet był mniejszy, to obniżyli jakość. Bo jakość kosztuje – podsumowała ekspertka.

Dlatego różne pomieszczenia powinny mieć określoną różną „wagę”. A wówczas określając poziom wykonania usługi, należy wyciągnąć średnią ważoną, z uwzględnieniem „wagi” każdego z pomieszczeń. Jolanta Sergot-Kowalska zwróciła też uwagę, że takie kontrakty opłaca się zawierać na co najmniej trzy lata. Warto jednak wpisać w specyfikacji możliwość przedłużenia umowy na kolejny rok, tylko jeśli w roku wcześniejszym jakość nie spadła poniżej określonego poziomu (np. 85 proc.). Dzięki temu firma ma większą pewność zlecenia, a zamawiający – możliwość rozwiązania umowy, jeśli nie jest zadowolony z jakości usługi.

Materiał powstał we współpracy z Federacją Przedsiębiorców Polskich