Jeden z kamieni milowych to legislacja. "Zaczął za nią odpowiadać chyba Monty Python"

Za legislację zaczął nam chyba odpowiadać Monty Python. 14 marca miała wejść w życie zasadnicza część wielkiej reformy kodeksu karnego, uchwalonej wiele miesięcy temu. Niedawno okazało się, że jest niekompatybilna z procedowanymi równolegle zmianami w kodeksie karnym wykonawczym. Przesunięcie reformy wpisano więc jako poprawkę do nowelizacji… kodeksu postępowania cywilnego, która akurat była pod ręką i lada dzień miała wyjść z parlamentu. Rzutem na taśmę udało się zgrać wszystkie terminy.

To skrajny, ale niestety nie jedyny przykład pokazujący, że nie ma dobrego zarządzania procesem legislacyjnym. Nawet w obrębie jednego ministerstwa – bo projekty wszystkich trzech ustaw, które pani wymieniła, powstały w resorcie sprawiedliwości – prace potrafią się rozjeżdżać. Ministrowie czy wiceministrowie nie rozglądają się na boki, każdy zajęty jest tylko „swoją” ustawą. I czasem nawet nie wiedzą, że w krótkim okresie proponują kilka nowelizacji tego samego aktu. Dlatego tak ważne jest korzystanie z koordynacji prac. Takim centrum sterowania procesem legislacyjnym, jeśli chodzi o projekty rządowe, powinna być Kancelaria Premiera.

Ale chyba nie jest.

Nie jest, dlatego zdarza się, że trzeba na finiszu zaciągać hamulec tam, gdzie wszystko wydawało się już przepracowane. Podstawowym problemem jest, że nie patrzymy na proces legislacyjny jak na jeden z procesów zarządzania państwem, który wymaga dobrego planowania i skupienia się na adresacie tworzonego prawa. Bo on będzie to prawo stosował i należy mu to ułatwić, a nie utrudnić. To powinien być jeden z celów prawodawcy.

Czytaj więcej

Prawo karne

Resort Ziobry opóźnia wejście w życie konfiskaty pojazdów

Wrzutka resortu dokonana w Sejmie oddala w czasie wejście w życie surowych kar i konfiskaty pojazdu. – Musimy dostosować te przepisy do uchwalonych później ustaw – tłumaczy Marcin Warchoł, wiceminister sprawiedliwości.

Zabrzmi to cynicznie, ale mnie często się wydaje, że celem nie jest dobre prawo, tylko możliwość zorganizowania konferencji prasowej i ogłoszenia pomysłów, które spodobają się społeczeństwu i dadzą kilka punktów w sondażach.

Prawo jest narzędziem w rękach polityków i tego nie zmienimy. To, że jeden czy drugi minister zabiega, by prace nad ustawą przysporzyły mu popularności, samo w sobie nie jest naganne, jest wręcz naturalne. Gorzej, jeśli możliwość pochwalenia się projektem jest jedynym lub pierwszoplanowym celem.

Nie ma pan wrażenia, że poszczególne resorty nie tylko się ze sobą nie konsultują, ale wręcz rywalizują na tych samych polach? Opodatkowanie pustostanów, zmiany w kodeksie spółek handlowych, reforma prawa spółdzielczego – ze trzy ministerstwa ścigają się tu w forsowaniu swoich pomysłów. Przykłady można mnożyć.

I tu wracamy do potrzeby koordynacji prac na poziomie Kancelarii Premiera. Narzędzia do tego już dawno zostały stworzone, pozostaje kwestia ich używania. W Kancelarii Premiera funkcjonuje zespół do spraw programowania prac rządu, ciało pomocnicze Rady Ministrów, które ma wspierać zarządzanie legislacją. Pierwotnie wymyślono, że żadne ministerstwo nie będzie mogło rozpocząć prac nad projektem ustawy, dopóki jego założeń nie oceni ten zespół, sprawdzając, czy propozycje się nie dublują, czy w krótkim czasie kilkakrotnie nie jest zgłaszana potrzeba nowelizacji tego samego aktu, czy nie warto połączyć jakichś materii itp. Po pozytywnej weryfikacji zespół miał dawać zielone światło, jakim jest wpisanie założeń projektu do tzw. wykazu prac legislacyjnych rządu. To lista informująca, nad jakimi zmianami w prawie rząd będzie pracował. Umieszczenie danego projektu w wykazie nie powinno być czynnością mechaniczną.

Oboje dobrze wiemy, że z reguły jest. W wykazie pojawiają się zapowiedzi prac nad projektami, które już dawno powstały, i które część dziennikarzy zdążyła już zdobyć i opisać. Niejednokrotnie dokument trafia do wykazu, a potem na stronę RCL, dzień przed przyjęciem przez rząd.

W 2016 r. rząd świadomie odstąpił od zasady, o której mówiłem przed chwilą. Dokonana wówczas zmiana regulaminu prac rządu, a następnie praktyki, pozwoliła na to, by ministerstwa najpierw przygotowywały projekty, a dopiero potem występowały o to już tylko umowne zielone światło na prace. Zaowocowało to bałaganem, który dziś obserwujemy.

A jakie było uzasadnienie tamtej zmiany?

Uzasadnienie nigdy nie pojawiło się w przestrzeni publicznej, trudno więc powiedzieć, jaka filozofia za tym stała. Problemem jest jednak nie tylko zmarginalizowanie roli zespołu ds. programowania prac, lecz także nadużywanie tzw. trybu odrębnego, który pozwala ominąć uzgodnienia czy konsultacje projektu rządowego. Tymczasem prace nad projektem powinny trwać tygodnie czy miesiące, mieć wiele etapów, których przebieg musi być uwidoczniony w systemie legislacja.gov.pl. Tak aby każdy zainteresowany mógł śledzić proces legislacyjny i zapoznać się np. ze zgłoszonymi uwagami.

Niektóre opinie nigdy się w systemie nie pojawiają, zwłaszcza te krytyczne.

To prawda. Czasem nawet same projekty ustaw nie zostają tam opublikowane, można je przeczytać dopiero, gdy wpłyną do Sejmu. Taka praktyka narusza przepisy regulaminu pracy Rady Ministrów, który akurat w tym zakresie nie został zmieniony i nadal każe zamieszczać w portalu wszystkie tego typu informacje.

A kto odpowiada za obecny stan rzeczy? Czy raczej mógłby odpowiedzieć, gdyby była wola pociągnięcia kogokolwiek do odpowiedzialności. Szef Rządowego Centrum Legislacji?

RCL jest podmiotem, który udostępnia system, za zamieszczania wszystkich dokumentów odpowiada gospodarz danego etapu prac nad projektem. Musimy sobie jednak uświadomić, że tu nie chodzi tylko o zaniedbywanie formalnych obowiązków. Transparentność procesu legislacyjnego służy przede wszystkim temu, by stworzyć przestrzeń do dyskusji o planowanych zmianach. Tworzenie prawa jest trudnym procesem, teoretyk nie przewidzi wszystkich konsekwencji jego wdrożenia, trzeba dać szansę wypowiedzieć się praktykom, tym, którzy to prawo będę stosować.

Trzy dni, wliczając weekend, nie wystarczą? Tyle czasu na zaopiniowanie projektu ustawy dostają niekiedy rozmaite branżowe organizacje.

Albo kilkanaście godzin, bo i tak bywało. To nie jest tylko kwestia braku szacunku dla partnerów społecznych i naruszania przepisów, które nakazują zachować odpowiednie terminy na konsultacje i opiniowanie. Przede wszystkim to prosta ścieżka do uchwalenia wadliwego prawa, które potem na gwałt trzeba będzie po raz kolejny zmieniać. Idealny scenariusz prac nad projektem? Dyskutujemy czy nawet ostro kłócimy się, ucieramy poglądy. A potem dajemy uchwalonemu prawu działać w ciszy. U nas jest odwrotnie – pracujemy nad projektem w ciszy, a awantura wybucha, gdy ustawa zostaje opublikowana w Dzienniku Ustaw. Bo wtedy pojawia się mnóstwo zastrzeżeń, okazuje się, że przepisy mają luki. I albo mamy kolejną nowelizację, albo czekamy, aż to sądy wyinterpretują normy, do których mają się stosować ich adresaci. Co będzie wymagało czasu i pociągnie za sobą koszty. Nie lepiej poświęcić trochę więcej czasu na spokojnie przeanalizowanie projektu? Razem z praktykami?

W pandemii tego czasu brakowało. W pewnym momencie już nikogo nie dziwiło, że projekt z rana wieczorem był ustawą, którą następnego dnia akceptował Senat, a w treści mieliśmy kwiatki typu „art. 15 zzzzzo”. Dało się to wszystko przeprowadzić spokojniej?

Podstawową wadą tzw. covidowej legislacji było to, że do przepisów, które miały pozwolić państwu reagować na niebezpieczne i nagłe zjawisko, doklejano całą masę regulacji niezwiązanych z sytuacją. I to jest największa wina tych, którzy sięgali po tego typu tricki, jak i tych, którzy dawali przyzwolenie polityczne na takie działania.

Przecież to była świetna okazja do szybkiego przeforsowania kontrowersyjnych zmian. Oponentów można było łatwo zdyskredytować jako tych, którzy blokują pilne i ważne dla obywateli czy firm programy pomocowe. Kto by nie skorzystał z możliwości?

Ktoś, kto traktuje serio reguły, o których rozmawiamy. Bo procedowanie w tym trybie przepisów, które nie były związane z nagłą sytuacją, wygenerowało bardzo poważne ryzyka w zarządzaniu państwem. Wypowiedzieć się na temat projektów nie mieli szansy już nie tylko praktycy, czyli ci adresaci tworzonego prawa, ale i legislatorzy w parlamencie. Ba, oni nawet nie mieli czasu, by te dokumenty przeczytać. Skutki możemy jeszcze długo odczuwać.

Jednym z tzw. kamieni milowych zapisanych w KPO jest „usprawnienie procesu prawa”. Zastanawiam się jednak, czy nasz proces nie bywa wręcz zbyt sprawny.

Ja w tych kamieniach milowych dostrzegam przede wszystkim akcent na to, by sporządzanie oceny skutków regulacji było zasadą w przypadku wszystkich projektów. Dziś formalnie zobowiązany do przygotowania OSR jest tylko rząd, a np. posłowie wychodzący ze swoją inicjatywą – już nie. Drugim celem jest ograniczenie stosowania ścieżki dla tzw. pilnych projektów. Partner unijny nam słusznie wytknął, że my z dopuszczalnego w szczególnych sytuacjach wyjątku uczyniliśmy zasadę. A procedury trzeba stosować. Odstępstwa są możliwe, lecz musi być jasno określone, co za tym przemawia i kto podejmuje decyzję.

Sama Komisja Europejska nie podchodzi jednak szczególnie poważnie do tego kamienia milowego, bo na wypełnienie go mieliśmy czas do jesieni ubiegłego roku i nie słyszałam, by ktoś miał zamiar Polskę ścigać za ociąganie się. Jak wiadomo, mamy problemy na innych polach.

Pojawienie się tego kamienia milowego wzbudziło wiele nadziei u wszystkich podmiotów, które w procesie legislacyjnym uczestniczą lub się mu przyglądają. Natomiast rzeczywiście zapisane w KPO wymogi zostały kompletnie przemilczane i maleją szanse, że sytuacja się poprawi. Przynajmniej w tej kadencji. Bardzo tego żałuję.