Odszkodowania za wadliwe decyzje administracyjne

Ustawa z 17 czerwca 2004 r. nowelizująca kodeks cywilny oraz inne ustawy (DzU nr 162, poz. 1692; dalej: ustawa 2004)

, obowiązująca od 1 września 2004 r., zmieniła sposób dochodzenia odszkodowań za szkody wyrządzone wadliwymi decyzjami administracyjnymi. Uchyliła art. 160

kodeksu postępowania administracyjnego

, a sprawy odszkodowawcze przekazała orzecznictwu sądów powszechnych.

Idea słuszna, ale...

Idea nowelizacji była słuszna. Zakładała dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów konstytucji. Jednakże niedoprecyzowanie zmian oraz użycie w ustawie 2004 niejednoznacznego pojęcia "zdarzenia i stany prawne powstałe przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej" wywołało wątpliwości co do czasowego zasięgu zastosowania art. 160 k.p.a. po jego uchyleniu 1 września 2004 r., w tym terminu przedawnienia roszczeń o odszkodowanie.

Przepis ten przewidywał bowiem, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem prawa albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (tzw. decyzja nadzorcza).

Przepisu takiego w kodeksie cywilnym nie ma, w związku z czym powstały istotne rozbieżności co do terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Według jednych art. 160 k.p.a. (a zatem i trzyletni termin przedawnienia przewidziany w art. 160 § 6 k. p. a.) należy stosować tylko w tych sytuacjach, w których zarówno ostateczna decyzja administracyjna dotknięta uchybieniami powodującymi jej nieważność lub niezgodność z prawem (tzw. decyzja wadliwa), jak i ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa (tzw. decyzja nadzorcza) wydane zostały przed dniem wejścia w życie ustawy 2004 r., czyli przed 1 września 2004 r.

Zwolennicy drugiego poglądu przyjmowali, że art. 160 k.p.a. należy stosować we wszystkich sytuacjach, w których ostateczna decyzja administracyjna dotknięta uchybieniami powodującymi jej nieważność lub niezgodność z prawem (tzw. decyzja wadliwa) wydana została przed 1 września 2004 r., bez względu na to, kiedy wydana została decyzja nadzorcza.

Nierzadko zdarzało się, że sądy rozpatrujące sprawy odszkodowawcze opowiadały się za pierwszym z przedstawionych znaczeń pojęcia „zdarzenia i stany prawne powstałe przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej", co pociągało za sobą bardzo niesprawiedliwe dla poszkodowanych skutki. Ci bowiem, którzy wystąpili o stwierdzenie bezprawności decyzji administracyjnej przed 1 września 2004 r., ale stwierdzenie nieważności lub wydania decyzji z naruszeniem prawa (czyli decyzję nadzorczą) uzyskali już po tej dacie, nie mogli się powoływać na trzyletni termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie liczony od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja nadzorcza (art. 160 § 6 k.p.a.). W takich wypadkach sądy stosowały dziesięcioletni termin przedawnienia określony w kodeksie cywilnym, liczony od dnia wydania decyzji wadliwej (nierzadko są to decyzje wydane przed kilkudziesięciu laty), co de facto prowadziło do tego, że roszczenie poszkodowanych o odszkodowanie z tytułu bezprawnego wywłaszczenia przedawniało się, zanim jeszcze mogli je zgłosić!

Ważna interpretacja SN

Wszelkie wątpliwości interpretacyjne dotyczące pojęcia "zdarzenia i stany prawne powstałe przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej", a co za tym idzie – wątpliwości co do tego, w jakich sytuacjach zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, a w jakich nowe, usunęła uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z 31 marca 2011 r. (III CZP 112/10).

"Źródłem szkody jest wyłącznie wydanie wadliwej decyzji" – wyraźnie stwierdził SN, a decyzja nadzorcza stwierdza jedynie wcześniejsze działanie niezgodne z prawem i otwiera możliwość żądania naprawienia szkody. Konieczność uzyskania decyzji nadzorczej nie zmienia jednak tego, że to wydanie decyzji wadliwej było czynem niedozwolonym rodzącym obowiązek odszkodowawczy, i to już w chwili jej wydania. Decyzja nadzorcza jest wynikiem zgodnego z prawem postępowania zmierzającego do usunięcia naruszeń prawa i nie może być objęta pojęciem "czyn niedozwolony", a zatem nie mieści się w pojęciu "zdarzenia i stany prawne" na gruncie art. 5 ustawy nowelizującej.

SN dokonał ważnej interpretacji nie tylko ze względu na usunięcie powyższych rozbieżności i zagwarantowanie poszkodowanym, którzy decyzję nadzorczą uzyskali po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, możliwości powoływania się na art. 160 k. p. a., w tym na trzyletni termin przedawnienia z art. 160 § 6 k. p. a. Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne, SN uregulował także tryb dochodzenia odszkodowania oraz przyznał, że w niektórych wypadkach także osoby, których roszczenie się przedawniło, powinny mieć możliwość żądania odszkodowania.

Tryb dochodzenia roszczeń

Jedną z bardziej interesujących kwestii podniesionych w uchwale III CZP 112/10 jest zakwestionowanie dalszego stosowania trybu administracyjnego (art. 160 § 4 i 5 k.p.a.) do roszczeń odszkodowawczych, w stosunku do których w okresie przejściowym uznano stosowanie art. 160 k.p.a.

Art. 5 ustawy 2004 nie rozstrzygnął jednoznacznie trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Żadne racje nie przemawiają natomiast za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. Tryb administracyjny dochodzenia odszkodowań krytykowano, gdyż właściwy do ich przyznawania był organ administracji, który wadliwą decyzję wydał. Dopiero po rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie przez organ administracji poszkodowany mógł się odwołać do sądu.

W dziedzinie prawa procesowego – na co wskazał SN – podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Należało zatem przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy 2004 właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną jest postępowanie przed sądami powszechnymi. I to nie tylko w sprawach, w których stwierdzenie nieważności lub wydania decyzji z naruszeniem prawa (czyli wydanie decyzji nadzorczej) nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy 2004, ale także w tych, w których decyzja nadzorcza wydana została przed 1 września 2004 r. Wyjątkiem w tym przypadku jest dalsze stosowanie art. 160 § 6 k. p. a. przewidującego trzyletni termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, liczony od dnia, w którym decyzja nadzorcza stała się ostateczna. Stosowanie art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a. bez dotyczącego przedawnienia art. 160 § 6 k.p.a. byłoby nie do pogodzenia z założeniami przewidzianej w tych przepisach odpowiedzialności odszkodowawczej i czyniło tę odpowiedzialność iluzoryczną, skoro art. 160 k.p.a. umożliwia żądanie odszkodowania także za szkody wyrządzone decyzjami wydanymi przed kilkudziesięciu laty.

Także przedawnione

Uchwała III CZP 112/10 ma istotne znaczenie nie tylko dla tych, którzy wystąpili z roszczeniem odszkodowawczym w drodze powództwa cywilnego w ciągu trzech lat od dnia, w którym decyzja stwierdzająca nieważność lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa (tzw. decyzja nadzorcza) stała się ostateczna.

Otwiera ona drogę do dochodzenia odszkodowania również tym, którzy nie wnieśli w ciągu tych trzech lat powództwa do sądu powszechnego, ale złożyli wniosek o odszkodowanie w trybie administracyjnym.

Nawet jeżeli w trakcie postępowania przed organem administracji doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego (w związku z upływem trzyletniego terminu do złożenia pozwu o odszkodowanie na drodze postępowania cywilnego), SN przyznaje poszkodowanemu możliwość żądania uznania przez sąd, że względy słuszności i sprawiedliwości przemawiają za rozpoznaniem takiego roszczenia.

Autorzy tego tekstu byli pełnomocnikami w opisanej sprawie. W "Rz" z 29 września 2009 r. opublikowaliśmy tekst ich autorstwa ("Odszkodowania: miało być zgodnie z konstytucją, a jest niesprawiedliwie"), będący krytyczną analizą wskazanych wyżej przepisów o dochodzeniu odszkodowań za szkody wyrządzone wadliwymi decyzjami administracyjnymi oraz niejednolitego w tym zakresie orzecznictwa Sądu Najwyższego.

Czytaj też:

Zobacz serwisy: