Ogródki działkowe a konstytucja

Ustawa o rodzinnych ogródkach działkowych od dawna wywołuje emocje. Ścierają się w niej interesy różnych grup: działkowców, stowarzyszeń ogrodowych, jak również postronnych obywateli. Akty prawne regulujące tę sferę były już wielokrotnie analizowane przez Trybunał Konstytucyjny. Niestety, mimo kolejnych orzeczeń i idących za nimi zmian wciąż pojawiają się wątpliwości, czy przyjmowane rozwiązania są zgodne z ustawą zasadniczą. To budzi zrozumiały niepokój działkowców.

Letnie schronienie

Społeczna rola ogródków działkowych ma w naszym kraju długą historię i – co warto podkreślić – jest wciąż żywa. Wydawało się, że wraz z przemianami społecznymi i gospodarczymi ten element wielu polskich miast stopniowo będzie zanikał. Tymczasem, mimo następujących zmian pokoleniowych, Polacy wciąż chętnie korzystają z tej formy aktywnego wypoczynku i samozaopatrzenia w warzywa i owoce. W 2012 r. istniało blisko 966 tys. działek, a według badania „Opinie o ogródkach działkowych" przeprowadzonego przez CBOS ich użytkownikami było ok. 17 proc. dorosłych obywateli naszego kraju. Większość ogrodów stała się oazą spokoju i wytchnienia, przede wszystkim dla osób starszych, ale również wielu młodych. Niewątpliwie sprzyjają integracji międzypokoleniowej, wspierają aktywność seniorów, wpływają też korzystnie na więzi społeczności lokalnej. Wyraźnie więc widać, że ogródki działkowe niosą z sobą wiele pozytywów. Są także „schronieniem letnim" osób, których nie stać na wyjazdy urlopowe.

Te zalety dostrzega także społeczeństwo, ponieważ za ich istnieniem w miastach opowiada się, według badań CBOS, aż 88 proc. Polaków. Stąd tak ważne jest, aby ustawodawstwo regulujące związane z nimi kwestie było przejrzyste, w każdym elemencie zgodne z konstytucją i w pełni gwarantowało przestrzeganie praw i wolności obywateli.

Historia się powtarza

Niestety, w obszarze ogrodnictwa działkowego legislacja stale nosi cechy wadliwości. Trybunał Konstytucyjny już dwukrotnie odnosił się do ustaw regulujących tę materię – najpierw w 1996 r. i ostatnio w 2012 r. W obu przypadkach argumentował, że wskazane przepisy są sprzeczne z konstytucją, m.in. dlatego, że pozbawiają obywateli prawa dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania ogrodów działkowych oraz w sposób nieuzasadniony uprzywilejowują jedną organizację – Polski  Związek Działkowców. Zwłaszcza zapewnienie PZD dominującej pozycji prawnej i majątkowej – pod rządami ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych z 8 lipca 2005 r. (DzU z 2005 r. nr 169, poz. 1419) – wyraźnie krępowało możliwości rozwoju i inicjatyw „ogrodowego" społeczeństwa obywatelskiego. W wyroku z 11 lipca 2012 r. (sygn. akt K 8/10) Trybunał stwierdził niekonstytucyjność podstawowych założeń tego aktu prawnego. Jednocześnie jasno wskazał, że ustawowy monopol jednego związku jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wolnością zrzeszania się. Z tego też powodu 13 grudnia 2013 r. parlament uchwalił nową ustawę o rodzinnych ogródkach działkowych (DzU z 2014 r., poz. 40), której celem było przede wszystkim wykonanie ostatniego orzeczenia Trybunału.

Niestety, po raz kolejny ujawniła się słabość polskiego ustawodawstwa. Zwrócił na to uwagę m.in. dyrektor Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego, dr hab. Krzysztof Ślebzak. W skierowanym do mnie piśmie wskazał argumenty mogące świadczyć o powtórzeniu we wspomnianym akcie części regulacji, które dwukrotnie już zostały uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne. Byłoby to szczególnie niepokojące zjawisko.

Trybunał jednoznacznie orzekł, że ustawa nie może w żaden sposób wprowadzać ani faktycznego, ani prawnego monopolu jednej organizacji, a podmiotem praw powinni być sami działkowcy. Tymczasem nowe rozwiązanie zakłada, że Polski Związek Działkowców zostaje przekształcony w „stowarzyszenie ogrodowe". Powoduje to, że jego istnienie zostało zagwarantowane ustawowo, niezależnie od tego, czy utrzymanie PZD będzie zgodne z wolą osób, które były jego członkami pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów. Na tę kwestię, już na etapie opiniowania omawianej ustawy, zawracał uwagę prokurator generalny, stwierdzając m.in., że takie rozwiązanie nadaje PZD specjalny status prawny, co powoduje, że nie służy wolności zrzeszania się, a jego monopolistyczna i uprzywilejowana pozycja ma charakter faktyczny.

Trzeba cierpliwości

Potwierdzeniem tej wyjątkowej roli PZD są także przepisy, które regulują przekazanie prowadzenia ogrodów działkowych innym stowarzyszeniom. Aby doszło do takiej zmiany, niezbędne jest uzyskanie bezwzględnej lub kwalifikowanej większości głosów działkowców. Gdy  jednak nie uda się osiągnąć takiego poziomu poparcia, ogród będzie nadal prowadzony przez Związek, nawet gdy żaden z właścicieli działek nie będzie jego członkiem. To zadziwiające rozwiązanie.

Warto również podkreślić, że do czasu ewentualnego wyodrębnienia się nowego stowarzyszenia ogrodowego całością dotychczasowego majątku bez ograniczeń dysponuje PZD. Jak podkreślił w swoim wystąpieniu dyrektor Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego, wskazuje to jednoznacznie na nierówny potencjał ekonomiczny stowarzyszeń. Takie faktyczne uprzywilejowanie PZD, połączone z ustawowym domniemaniem woli działkowców pozostania w szeregach tej organizacji oraz pozostawienia ogrodów pod jej zarządem, może naruszać konstytucyjną wolność zrzeszania się. Dlatego też, jako rzecznik praw obywatelskich zwróciłam się do ministra infrastruktury i rozwoju z prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie.

W odpowiedzi, którą otrzymałam z ministerstwa, podkreślono, że w trakcie prac legislacyjnych konieczne było wartościowanie interesów różnych podmiotów i grup. Właśnie z tego powodu zdecydowano m.in. o wymaganiu określonej większości głosów w przypadku wyodrębnienia stowarzyszenia ogrodowego lub pozostawienia działek w zarządzie PZD. Obawiano się bowiem zbytniego rozdrobnienia stowarzyszeń i sytuacji, gdy jeden ogród mógłby być prowadzony przez różne organizacje. Natomiast w okresie przejściowym działalności Polskiego Związku Działkowców istotnie zdawano sobie sprawę, że rozwiązanie to spotyka się z dużą krytyką, jednak ostatecznie chciano uniknąć konsekwencji, jakie niosłaby z sobą likwidacja PZD, w tym wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego gruntów.

Jak widać, ustawa ta wymagała wielu ustępstw. Należy jednak pamiętać, że żyjemy w demokratycznym państwie prawa i naczelną zasadą, która powinna kształtować relacje wszystkich obywateli oraz instytucji, jest prymat konstytucji. Nie możemy więc ograniczać praw części podmiotów, szczególnie tych wywodzących się bezpośrednio z ustawy zasadniczej, w tym wolności zrzeszania się. Dobrze się stało, że Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju – jak zapewnia w swoim piśmie – monitoruje kwestie związane z funkcjonowaniem nowej ustawy i odnotowuje sygnały oraz zastrzeżenia formułowane zarówno przez samych działkowców, jak i przez stowarzyszenia ogrodowe, szczególnie te powołane przed 19 stycznia 2014 r., którym na mocy nowej ustawy nie może zostać powierzone prowadzenie ogrodu działkowego. Z tych właśnie względów w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich również nadal będzie analizowana konstytucyjność przepisów ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych. Rozwianie wszelkich wątpliwości jest bowiem konieczne, zarówno dla ładu legislacyjnego, jak i dla dobra działkowców, w tym samego PZD. Wiem, że niektóre oddziały tej organizacji bardzo się niepokoją, kierują protesty pod adresem RPO bądź sądów. Przypuszczam jednak, że powodem tego jest zniecierpliwienie i brak zrozumienia, iż w państwie prawa nie możemy zostawić czy odłożyć na bok tego typu problemów, bo prędzej czy później one do nas wrócą i trzeba będzie się nimi zająć. Im prędzej zatem to zrobimy, tym szybciej organizacje zajmujące się ogrodami uzyskają jasność i pewność działania, a działkowcy potrzebny im spokój.

Mieszkanie w altanie

Warto przy okazji zauważyć, że w ostatnim czasie pojawiły się także inne problemy związane z przywołaną ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2014 r. (sygn. II OSK 1875/12) skorzystał ze słownikowej definicji altany, według której jest to budowla o lekkiej konstrukcji, często ażurowa, stawiana w ogrodzie, przeznaczona do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. W samej ustawie brak bowiem dokładnego wyjaśnienia tego terminu. Tymczasem, jak pokazuje praktyka, na niewielu polskich działkach, inaczej niż na niemieckich, można spotkać owe „słownikowe altany", a to stawia pod znakiem zapytania legalność ogromnej części istniejących już budowli. Polskie ogródki od lat były ogromną i tolerowaną rezerwą mieszkaniową o charakterze sezonowym czy socjalnym. Wykluczenie tej formy rozszerzy skalę ubóstwa, a nawet bezdomności wśród osób starszych.