Ustawy samorządowe (gminna, powiatowa i wojewódzka) w swoich pierwszych artykułach kładą nacisk na wspólnotę samorządową, którą z mocy prawa tworzą mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.). Słownik języka polskiego definiuje wspólnotę poprzez to, co łączy, zespala czy też jako grupę osób związaną wspólnym pochodzeniem, wspólną kulturą lub wspólnymi interesami, wspólną własnością. Jak wskazuje prof. Ewa Olejniczak-Szałowska wspólnota samorządowa to wspólnota wartości, interesów i poglądów na sprawy publiczne w wymiarze lokalnym, a jednocześnie wspólnota (która) stawia przed sobą określone cele społeczne i gospodarcze, z nadrzędnym celem dobrego życia.
Blisko wyborców
Przedstawicielami wspólnoty mieszkańców zamieszkujących określoną j.s.t. są radni. W polskiej rzeczywistości samorządowej wybieramy radnych wojewódzkich, powiatowych i gminnych, jak również wybrańców do jednostek pomocniczych gminy: sołectw, dzielnic czy osiedli. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ustawa) mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Jednym z najistotniejszych w mojej ocenie przepisów ustawy dotyczących relacji pomiędzy wspólnotą a jej przedstawicielami jest art. 23 ust. 1 ustawy wskazujący, iż radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej, jak również, że radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami. A zatem powstaje pytanie, czy radny (hipoteza) wybrany z danej j.s.t., ale zamieszkujący (poza tą jednostką ergo wspólnotą) jest w stanie – de iure i de facto – wypełniać ustawowe obowiązki wobec wspólnoty/wyborców. W obecnym stanie prawnym pytanie to zdaje się znajdować odpowiedź w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. Przepis ten bowiem reguluje czynne prawo wyborcze, które w przypadku kandydatów na radnych (wszystkich szczebli) ustawodawca przyznał osobom, które (poza innymi wymaganiami) stale zamieszkują na obszarze danej j.s.t. (gminy, powiatu, województwa). Definicję stałego zamieszkania kodeks wyborczy wskazuje w art. 5 pkt 9, określając ją jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Jak się wydaje jedną z najważniejszych determinant w demokratycznym procesie wyborczym zgodnie z teorią racjonalnego wyboru jest ta, która za podstawę głosu na karcie wyborczej uznaje wartości i program reprezentowany przez kandydata. Członek wspólnoty samorządowej (w ujęciu idealistycznym) realizuje swoje interesy lokalne (czy regionalne) za pośrednictwem wybranego przedstawiciela (radnego).
Wygaszanie mandatu
Co jakiś czas lokalne media przynoszą informacje o próbie wygaszania mandatu radnego z powodu niezamieszkiwania (w sposób stały) na obszarze j.s.t. Jakkolwiek działania takie są w większości przypadków inicjowane przez innych radnych (już w trakcie trwania kadencji), to jednakowo prawdziwa będzie hipoteza postawiona przez prof. Joannę Marszałek-Kawę, że miejsce stałego zamieszkania kandydata ma znaczenie dla decyzji wyborczych podejmowanych w wyborach samorządowych w Polsce.
Normą wiążącą w aspekcie stałego zamieszkania kandydata na radnego w procesie wyborczym jest przytoczony art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego. Jak wskazują sądy administracyjne w rozstrzygnięciach dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, o miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus – czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus – czynnik wewnętrzny). Brak spełnienia jednej z przesłanek powoduje utratę miejsca zamieszkania (wyrok WSA Gorzów Wielkopolski, sygn. II SA/Go 143/20). To, co ważne w przypadku kodeksu wyborczego to zamieszkiwanie pod oznaczonym adresem (czego nie wskazuje chociażby art. 25 kodeksu cywilnego). W przytoczonym wyroku WSA wskazał również, że o zamieszkiwaniu pod wskazanym adresem można mówić, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Z kolei animus ma charakter subiektywny i jest zależny od zamiaru stałego przebywania w danym miejscu. Animus musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych czy rodzinnych.
Ciekawie w aspekcie zamieszkiwania radnego na obszarze danej j.s.t. rozważał NSA w rozstrzygnięciu z 2013 r., gdzie wskazał, że stosowanie cenzusu domicylu w wyborach samorządowych (w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego) oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danej jednostki wybierają swoje organy stanowiące, a w gminie – wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Sąd wskazał, iż faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną. Animus zaś – zdaniem NSA – nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości czy wreszcie deklaracji słownej lub zapewnień (por. wyrok NSA, sygn. II OSK 479/13).
