Na ten temat wypowiedział się również NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie II OPS 1/16, której teza stanowi, iż „do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4in fine ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine”.
Jak wskazał NSA „ustawodawca w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Określając zatem przedmiotowy zakres zastosowania powyższego przepisu nie ograniczono się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Będą to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego do przepisów techniczno-budowlanych zaliczono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1–2b Prawa budowlanego oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych”.
9.
Czy przy budowie domu do 70 m2 powierzchni wymagany jest udział kierownika budowy i prowadzenie dziennika budowy?
W przypadku zgłoszenia przedmiotowego budynku odstąpiono od konieczności ustanowienia kierownika budowy (w przeciwieństwie do zgłoszenia budowy budynku o którym jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 2 lit b Prawa budowlanego), jak również konieczności prowadzenia dziennika budowy.
W zamian zobowiązano inwestora do złożenia na etapie zgłoszenia dwóch oświadczeń:
a) o przyjęciu odpowiedzialności za kierowanie budową w przypadku nieustanowienia kierownika budowy oraz że
b) dokumentacja dołączona do zgłoszenia jest kompletna.
Jednocześnie trzeba podkreślić, że zwolnienie inwestora z obowiązku prowadzenia dziennika budowy nie oznacza, że inwestor nie może takiego dziennika budowy prowadzić. Przepisy Prawa budowlanego nie zakazują bowiem prowadzenia dziennika budowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2. Tym samym inwestor budujący budynek, który chce prowadzić dziennik budowy, chociaż przepisy tego nie wymagają, ma taką możliwość. Jeśli inwestor wystąpi za pośrednictwem systemu EDB o dziennik budowy, organ ma obowiązek zapewnić dostęp w tym systemie do dziennika budowy prowadzonego w postaci elektronicznej.
Podkreślić także trzeba, że przepisy nie zakazują również inwestorowi odnotowywania w sposób dodatkowy przebiegu robót budowlanych. Tym samym inwestor na własne potrzeby ma prawo prowadzenia wszelkich notatek, czy to w postaci papierowej, czy w plikach komputerowych, oraz gromadzenia dokumentacji fotograficznej obrazującej postępy prac (tak J. Maj, Legalizacja samowoli budowlanej, LEX 2023).
10.
Czy należy powiadomić nadzór budowlany przed rozpoczęciem budowy domu?
Inwestor ma obowiązek zawiadomić organ nadzoru budowlanego oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych.
Warto mieć na uwadze, że niedopełnienie powyższego obowiązku przez inwestora stanowi wykroczenie. W myśl art. 93 pkt 4 Prawa budowlanego kto przystępuje do budowy lub prowadzi roboty budowlane bez dopełnienia wymagań określonych w art. 41 ust. 4 (przystąpienie do budowy domu bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego), art. 42, art. 44, art. 45 i art. 45a podlega karze grzywny. Zgodnie z powyższym niewypełnienie przez inwestora obowiązku zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych stanowi wykroczenie zagrożone grzywną od 20 zł do 5.000 zł.
11.
Czy organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw do zgłoszenia budowy domu?
Na mocy art. 30 ust. 5j Prawa budowlanego wyłączono możliwość zastosowania art. 30 ust. 5c oraz ust. 5d, które przyznają kompetencję organowi administracji architektoniczno-budowlanej w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia do nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wniesienia sprzeciw w drodze decyzji.
W przypadku budowy domów do 70 m2 zniesiono możliwość wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Z uwagi na ograniczenie możliwości weryfikacji dokumentacji zgłoszenia (jej kompletności i zgodności z przepisami prawa) organu administracji architektoniczno-budowlanej, to organ nadzoru budowlanego będzie właściwy do prowadzenia postępowania wyjaśniającego (najczęściej naprawczego) w przypadku realizowania budowy niezgodnie z prawem.
Omawiane przepisy wciąż wywołują dyskusję, m.in. ze względu na wyłączenie ustawowych uprawnień organu administracji architektoniczno-budowlanej, które posiada w przypadku dokonania przez inwestora „zwykłego” zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. W poprzednim porządku prawnym co do zasady procedura przyjęcia zgłoszenia budynku mieszkalnego (z projektem zagospodarowania terenu) sprowadzała się przede wszystkim do sprawdzenia przez ten organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i możliwości wniesienia sprzeciwu w przypadku ich naruszenia. Organ miał oczywiście możliwość nałożenia obowiązku uzupełnienia braków formalnych oraz możliwość wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji w przypadku ich nieuzupełnienia, a także możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia, jeśli realizacja obiektu mogła spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków lub spowodować wprowadzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Obecnie przy procedowaniu w omawianym trybie rola organu sprowadzona jest do konieczności odnotowania w prowadzonych systemach dokonanego zgłoszenia oraz archiwizowania go zgodnie z zasadami instrukcji kancelaryjnej.
Niemniej jednak inwestor korzystający z nowego trybu budowy budynku mieszkalnego powinien mieć na uwadze, że o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej utracił możliwość wniesienia sprzeciwu, to zakres uprawnień organu nadzoru budowlanego w żadnym stopniu nie został na mocy uchwalonej nowelizacji wyłączony. Wkroczenie tego organu na budowę może mieć dla inwestora dużo poważniejsze konsekwencje prawne i finansowe, aniżeli wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wiąże się ono bowiem nie tylko z możliwością wstrzymania robót budowlanych, ale nawet z rozbiórką części bądź całości obiektu budowlanego lub niemożnością skutecznego zakończenia robót i użytkowania obiektu.
12.
Czy do wykonania wewnętrznej i zewnętrznej instalacji gazowej w budowanym budynku jednorodzinnym do 70 m2 wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę?
Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, m.in. w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników. Z kolei przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Dokonując zgłoszenia budowy budynku inwestor powinien zgłosić obiekt, który będzie w stanie samodzielnie funkcjonować, zgodnie z powyższymi zasadami. Jeżeli projektant, w odpowiedniej specjalności, ujął w dokumentacji projektowej budowę instalacji zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (w tym instalacji gazowej wewnętrznej, a często wewnętrznej i zewnętrznej) to inwestor nie ma obowiązku uzyskiwania dodatkowych zgód budowlanych w tym zakresie. Wykonanie instalacji gazowej (instalowanie wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych) zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia.
13.
Na jakiej mapie należy sporządzić projekt budynku mieszkalnego do 70 m2 na zgłoszenie?
W przypadku zgłoszenia budowy budynków projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien spełniać warunki określone w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że należy go sporządzić na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii.
Samo pojęcie aktualności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W orzecznictwie podkreśla się, że mapa do celów projektowych jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz od niezmienności stanu faktycznego na tej mapie odzwierciedlonego. O nieaktualności mapy nie świadczy zatem sam upływ określonego czasu od pobrania mapy z zasobu (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14).
Mapa do celów projektowych wykorzystywana w procesie budowlanym powinna być opatrzona klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji.
14.
Czy deweloper może zrealizować inwestycję polegającą na budowie kilku domów o powierzchni zabudowy do 70 m2?
Przedmiotowe inwestycje – w założeniu ustawodawcy – nie mogą być realizowane przed podmioty profesjonalne, zajmujące się realizacją inwestycji mieszkaniowych (jednorodzinnych i wielorodzinnych), czyli w praktyce przez deweloperów. Nie może ujść uwadze, że jednym z wymogów formalnych zgłoszenia jest złożenie oświadczenie inwestora, że planowana budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych. Taki dokument składany jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1444 i 1517 oraz z 2021 r. poz. 1023). Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o następującej treści: „Jestem świadomy(-ma) odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia”. Klauzula zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.
Również w uzasadnieniu do projektu nowelizacji, która wprowadzała możliwość budowy domów o powierzchni do 70 m2 (druk sejmowy nr 1534), autorzy projektu wyjaśnili, że „potrzeba wprowadzenia zmian w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (…) wynika z konieczności zapewnienia prostych rozwiązań prawnych umożliwiających budowę domów jednorodzinnych w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych”.
15.
Jak należy postąpić w przypadku, gdy pojawiają się istotne zmiany podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 70 m2?
W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego budowy domu mieszkalnego zastosowanie będzie miał art. 36a ust. 1a Prawa budowlanego.
Istotne odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla całego zamierzenia budowlanego albo dokonaniu ponownego zgłoszenia.
W praktyce najczęściej inwestor będzie zmuszony uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, chociażby z uwagi na fakt, iż zrealizowany obiekt może nie mieścić się już w zakresie hipotezy art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego (np. ze względu na dokonane istotne odstępstwo w zakresie projektu zagospodarowania terenu lub charakterystycznych parametrów obiektu, które spowodowało objęcie obszarem oddziaływania terenu działki sąsiedniej).
16.
Co w przypadku, gdy okaże się, że budowa domu o powierzchni zabudowy do 70 m2 jest samowolą budowlaną?
Wyłączenie możliwości wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyłącza możliwości prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) przez organ nadzoru budowlanego.
W zależności od konkretnego stanu faktycznego legalizacja inwestycji prowadzonej z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego powinna być prowadzona na mocy art. 50–51. Może się jednak również okazać, że w sytuacji gdy budynek mieszkalny jednorodzinny powstał bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie znajdzie tryb, o którym mowa art. 48 Prawa budowlanego. W tym zakresie analogiczne jak w przypadku „obejścia” przez inwestora „zwykłego zgłoszenia”, art. 48 pr. bud. może mieć zastosowanie, gdy rzeczywistym zamiarem było wykonywanie robót reglamentowanych pozwoleniem na budowę, ponadto w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia.
W toku postępowania legalizacyjnego czy naprawczego budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych do 70 m2, organ nadzoru budowlanego będzie badał zgodność powyższych inwestycji z porządkiem planistycznym, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak zgodności inwestycji z planem miejscowym stanowi samoistną, wystarczającą podstawę do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części. Oceny tej nie może zmienić weryfikacja pod względem zgodności z innymi przepisami prawa i ewentualne wyniki takiej weryfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 706/14).
17.
Jak można przystąpić do użytkowania domu o powierzchni zabudowy do 70 m2?
Inwestor może przystąpić do użytkowania dopiero po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.
Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie domów mieszkalnych o powierzchni do 70 m2 odbywa się na zasadach przewidzianych w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1–2, można przystąpić (z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57), po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23.11.2012 r. - Prawo pocztowe, albo, w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, dzień wystawienia dowodu wysłania, albo, w przypadku skorzystania z publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7, dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego.
W przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy domu mieszkalnego o powierzchni do 70 m2, dla której nie ustanowiono kierownika budowy, obowiązku, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 (dotyczącego oświadczenia kierownika budowy) i ust. 1a (dotyczącego informacji o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych), nie stosuje się, z tym że inwestor jest obowiązany dołączyć do takiego zawiadomienia oświadczenie o:
1) dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego
2) zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym oraz przepisami.
W związku z pojawiającymi się wątpliwościami dotyczącymi stosowania omawianych przepisów na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju i Technologii wskazano, iż dom do 70 m2 będzie mogła wybudować każda pełnoletnia osoba, bez względu na swój status społeczny, pod warunkiem iż inwestycja służy zaspokojeniu jej własnych potrzeb mieszkaniowych. W uzasadnieniu do projektu podkreślono także, że „rozwiązanie jest adresowane zarówno do osób indywidualnych, jak również małżeństw i rodzin z dziećmi, czyli do każdej osoby, która posiada dysponowanie nieruchomością na cele budowlane”.
Podsumowanie:
Upraszczanie procesu inwestycyjnego pod kątem zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia sprzyja niekontrolowanej zabudowie. Jak słusznie zauważają eksperci rynku nieruchomości „dodając do tego okres pandemii i wzmożone zainteresowanie budową niewielkich domów szkieletowych w atrakcyjnych częściach Polski, zwiększenie liczby samowoli na terenach turystycznych nie powinna dziwić” (tak: J. Sebzda-Załuska, Samowole „turystyczne”, Rzeczpospolita Nieruchomości, 15.06.2023 r.). W tym kontekście należy zaznaczyć, że przepisy regulujące proces inwestycyjno-budowlany budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2 wymagają pilnej poprawy ze strony ustawodawcy. Niejasne zapisy omawianej regulacji niewątpliwie przyczyniły się do wzrostu zjawiska samowoli budowlanej, zwłaszcza w miejscowościach turystycznych. Wyłączenie możliwości weryfikacji prawidłowości budowy na wczesnym jej etapie powoduje ryzyko prowadzenia robót samowolnych, z naruszeniem prawa, których czasami zalegalizować wręcz się nie da.
Joanna Maj, radca prawny w kancelarii SWK Legal Sebzda-Załuska, Wójcik, Kamińska Radcowie Prawni
Foto: Mat.prasowe
