Michał Rudy: Blankietowy stan wojny z wirusem COVID-19

Gdy w poniedziałek 2 marca rano zacząłem zapoznawać się z projektem ustawy oraz jego uzasadnieniem myślałem, że napiszę tekst o zaletach i wadach, ewentualnie oczekiwanych skutkach prawnych rozwiązań przyjętych z zakresu administracyjnego zwalczania choroby zakaźnej, której wystąpienie coraz mocniej odbija się czkawką na poczuciu bezpieczeństwa obywateli, gospodarce światowej czy polityce. Na początku, nie wierzyłem w pojawiające się w mediach społecznościowych informacje, że projekt ustawy będzie służył do wprowadzenia „ministanu wyjątkowego".

Czytaj także:

Koronawirus: co zawiera rządowa ustawa

Niestety nawet wstępna, z siły rzeczy jeszcze nie dość pogłębiona analiza, planowanych rozwiązań legislacyjnych nieodparcie nasuwa myśl, że rację ma prof. Marcin Matczak, iż "ustawa [właściwie jej projekt – przyp. autora] antykoronawirusowa jest klasycznym przykładem prawa wprowadzanego na fali strachu, często podsycanego przez media". Co gorsza projekt legislacyjny został przygotowany w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, posługuje się normami „blankietowymi", których wejście w życie oznaczać będzie daleko idącą dowolność w stosowaniu prawa, przy czym został on napisany po prostu „na kolanie" (legislacyjnym).

Po wejściu w życie ustawa, zgodnie z zamierzeniami pomysłodawców, formalnie ma ona określać w szczególności „zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej" oraz „zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania tej choroby zakaźnej". Nie do końca jednak można się z tym zgodzić. W szczególności próba umieszczenia w projekcie specustawy kilku przepisów szczególnych odnośnie zwalczania chorób zakaźnych nie oznacza, że faktycznie ustawa przejmie w polskim systemie prawnym rolę ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Można powiedzieć, że właśnie taka mało przemyślana próba tworzenia spec-przepisów, zamiast dokonania rzetelnego przeglądu obecnie obowiązujących przepisów i ewentualnego ich poprawienia uzasadnia „zarzut", że projekt ustawy został napisany w oderwaniu od obecnie obowiązującego porządku prawnego w Polsce. I nie dotyczy to tylko i wyłącznie wspomnianej już ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi lecz całego szeregu innych ustaw a także, a może przede wszystkim, ustawy zasadniczej to jest Konstytucji RP.

Prawna forma działania administracji publicznej

Brak oparcia się o rozwiązania administracyjnego zwalczania chorób zakaźnych ludzi wskazane w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również ignorowanie przepisów ustawy o działach administracji rządowej, o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o finansach publicznych, o stanie klęski żywiołowej, o zarządzaniu kryzysowym czy Kodeksu postępowania administracyjnego, powoduje, że władza chce walczyć z chorobą zakaźną, za pomocą jakiś absurdalnych poleceń, rodem z XIX monarchii absolutnej, wydawanych przez Prezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw zdrowia lub wojewodę. Za pomocą norm prawa powszechnie obowiązującego o charakterze blankietowym i przy całkowitym galimatiasie kompetencyjnym. Rozszerzając przy tym, niezgodnie z Konstytucją RP, katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Projekt wprowadza możliwość wydawania „poleceń" oraz jakąś formę działania nawet nienazwaną przez pomysłodawców. Raz polecenia stanowić mają jakieś rozszerzenie polecenia służbowego w administracji publicznej, inne polecenia mogą być wprost kierowane do podmiotów zewnętrznych w stosunku do organów administracji publicznej.

Prawna forma działania administracji publicznej w formie polecenia służbowego została karykaturalnie zniekształcona przy propozycji nowelizacji ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którą minister właściwy do spraw zdrowia w zakresie działań prowadzonych w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej, które może stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, w szczególności wystąpienia choroby szczególnie niebezpiecznej lub wysoce zakaźnej, o których mowa w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może wydawać wiążące polecenia organom administracji rządowej. I w sumie nawet nie wiadomo dlaczego minister do spraw zdrowia, niezgodnie z Konstytucją, ustawą o Radzie Ministrów, ustawą o działach administracji rządowej, ustawą o wojewodzie i administracji zespolonej w województwie, etc., etc., miałby uzyskać tak daleko idące prerogatywy, i to w ustawie o jednej z inspekcji resortowych w Polsce.

Formą nawet nienazwaną jest instytucja „nakładania obowiązków" z art. 10 projektu ustawy. Prezes Rady Ministrów – na jednostkę samorządu terytorialnego, a minister właściwy do spraw zdrowia na podmioty lecznicze - po prostu nakłada obowiązek i tyle. Przepis nic więcej nie precyzuje w tym zakresie, ani odnośnie prawnej formy działania administracji publicznej, ani w sprawie jakieś trybu odwoławczego od takiego „nakładania".

Tego rodzaju prawne formy działania administracji publicznej nie są znane nauce o administracji. Zgodnie z ustalonym katalogiem, wszelkie zadania tej administracji powinny mieścić się w czterech podstawowych prawnych formach działania. Są to akty normatywne, akty administracyjne, czynności o charakterze materialno-technicznym oraz umowy, które podlegają przy tym podziałowi na umowy o charakterze publicznoprawnym oraz umowy cywilnoprawne. Pomimo, że przedstawiony katalog ma swoje mocne korzenie w prawie administracyjnym, orzecznictwie sądowym oraz nauce o administracji, nie przeszkadza to polskiemu prawodawcy wprowadzać prawnych form działania nie tylko nieznanych, ale i mieszać je ze sobą czy modyfikować w sposób prawnie niedopuszczalny.

Niebezpieczne mistrzostwo

W projekcie ustawy co druga procedowana norma wydaje się być normą "balankietową". Czyli taką, która daje organowi administracji publicznej daleko idącą samodzielność prawną. Wykorzystując tę normę, organ może bowiem sam ustalić kryteria rozstrzygnięcia oraz jego treść. Mając na względzie, iż chodzi tu często o rozstrzygnięcia skierowane „przeciwko" podstawowym prawom i wolnościom obywatela, rozwiązanie takie ocenić należy negatywnie.

Tytułem przykładu, w rozwiązaniu merytorycznie słusznym – to jest art. 3 projektu ustawy – wskazano „w celu przeciwdziałania COVID-19 pracodawca może polecić pracownikowi wykonywanie, przez czas oznaczony, pracy określonej w umowie o pracę, poza miejscem jej stałego wykonywania (praca zdalna)". Ta norma, biorąc pod uwagę bardzo szeroką definicję legalną pojęcia „przeciwdziałania COVID-19" („wszelkie czynności") jak również, to że pracodawca decyduje, o jaki okres czasu świadczenia „pracy zdalnej" chodzi, po części również może zostać uznana za normę blankietową, pod którą każdy pracodawca może sobie podstawić co mu pasuje.

Niebezpieczne mistrzostwo w pisaniu norm o charakterze blankietowym pomysłodawcy osiągnęli przy propozycji zmiany w ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ich propozycją „żołnierz w czynnej służbie wojskowej może być skierowany przez dowódcę jednostki wojskowej do wykonywania zadań innych niż wynikające z jego specjalności wojskowej i przeszkolenia wojskowego, o ile posiada kwalifikacje i uprawnienia do wykonywania tych zadań". W propozycji normy nie ma ani wskazania o jakie „nowe" zadania ma chodzić, ani doszczegółowienia jakie kwalifikacje i uprawnienia kierunkowe ma posiadać żołnierz do niech kierowany.

Podobnie blankietowy charakter mają proponowane przepisy o karach pieniężnych, które mają być wymierzane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Rażą one nie tylko swoją drakońską wysokością (nałożenie kary jest obligatoryjne, kary zaczynają się od 10 tys. złotych, a kończą na 5 mln (sic!)) ale i nie zawierają żadnych wskazówek co do miarkowania ich wysokości.

Blankietowy charakter noszą również postanowienia projektowanej ustawy o poleceniach, „nakładaniu obowiązku", odstąpieniu od obowiązku stosowania ustawy o zamówieniach publicznych, przenoszeniu środków publicznych między działami i rozdziałami budżetu państwa, wykazach podmiotów wykonujących działalność leczniczą świadczących opiekę zdrowotną wykonywaną w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, czy decyzjach organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

„Na kolanie" (legislacyjnym)

Projekt ustawy godzi przy tym w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Proszę mi znaleźć prawnika, który potrafi napisać skuteczne odwołanie od decyzji wydanej na podstawie normy blankietowej, która to decyzja nie musi zawierać uzasadnienia. czyli nikt nie będzie wiedział czym, tak naprawdę, kierowała się władza publiczną, która wydała tą decyzję.

Projektowane delegacje ustawowe do wydawania rozporządzeń wykonawczych masowo nie spełniają konstytucyjnych ram upoważnienia do wydawania aktów podstawowych przez organy władzy wykonawczej (Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i ministrów resortowych).

Projekt ustawy rozszerza katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego o źródła nieznane naszemu porządkowi konstytucyjnemu, w tym o obwieszczenia ministra właściwego do spraw zdrowia (o ograniczeniu ilości produktu leczniczego, wyrobu medycznego lub środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego na jednego pacjenta czy maksymalnych cenach niektórych produktów), o wytyczne i zalecenia Głównego Inspektora Sanitarnego („osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do stosowania się do zaleceń i wytycznych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej" (sic!)). Obwieszczenia ministra zalecenia i wytyczne nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą mieć zatem refleksu względem obywateli.

O tym, że projekt przygotowywany był „na kolanie" (legislacyjnym) świadczą, różnego rodzaju kwiatki. Na przykład częściowo kuriozalne przepisy przewidujące, że w zakresie „projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", nie będziemy stosować między innymi przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Znaczy się, jeżeli ktoś podejmie arbitralną i właściwie dowolną decyzję o budowie szpitala polowego w miejscu gdzie obecnie stoi zabytek, to zabytek ten będzie można wyburzyć bez żadnych konsekwencji prawnych.

Bardzo podejrzanie, z prawnego punktu widzenia wyglądało zniesienie odpowiedzialności Skarbu Państwa, organów jednostek samorządu terytorialnego (chyba powinno być gminy, powiatu i województwa bo to one posiadają osobowość prawną) oraz państwowych jednostek organizacyjnych „za szkodę wyrządzoną w związku z uzasadnionymi działaniami mającymi na celu przeciwdziałanie COVID-19". Na szczęście przepis ten został usunięty w trakcie prac parlamentarnych nad projektem ustawy.

Tym niemniej podobnie „podejrzanie" wygląda zniesienie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez zarządzającego lotniskiem czy dworcem kolejowym oraz przewoźników, w szczególności, że odpowiedzialność ta (za niektóre szkody) regulowana jest przepisami UE - rozporządzeniem (WE) 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającym wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91. A ten przepis dalej znajduje się w projekcie procedowanej ustawy.

Najbardziej podoba mi się propozycja nowelizacji ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców, gdzie projektodawcy przy braku zmiany tytułu ustawy i zakresu jej regulacji chcą ją stosować także we wszystkich „sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia ludzkiego". Co te sytuacje mają mieć do zadań na rzecz obronności państwa, nikt raczej nie wie.