Jak uniknąć błędów, przygotowując tekst jednolity statutu

Znowelizowana w 2011 r. ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w art. 16 ust. 3 stanowi:

Art. 16 „3. Teksty jednolite aktów normatywnych innych niż ustawa ogłasza organ właściwy do wydania aktu normatywnego, a w przypadku:

1) ?regulaminów Sejmu i Senatu – odpowiednio Marszałek Sejmu i Marszałek Senatu;

2) ?aktów normatywnych Rady Ministrów – Prezes Rady Ministrów;

3) ?aktów normatywnych Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji – przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Tekst jednolity aktu normatywnego innego niż ustawa ogłasza się nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany. Akt normatywny może określić termin ogłoszenia tekstu jednolitego".

Oznacza to ni mniej ni więcej tylko, że każdy akt prawa miejscowego, który został zmieniony (znowelizowany), w ciągu następnych 12 miesięcy należy ogłosić w formie tekstu jednolitego.

W jakim terminie

Ustawodawca nie dopowiedział tu jednej istotnej informacji: czy ogłoszenie jednolitego tekstu uchwały ma nastąpić w ciągu 12 miesięcy od daty ogłoszenia, czy wejścia w życie noweli. Podejmując próbę wykładni tego przepisu, która powinna w tym wypadku być wykładnią celowościową, trzeba sobie postawić pytanie: czy ustawodawcy mogło chodzić o datę wejścia w życie aktu? Przecież uchwała może wejść w życie po upływie kilku miesięcy, a nawet roku i więcej od dnia ogłoszenia. W takim razie tekst jednolity ukazałby się ponad rok od ogłoszenia noweli uchwały.

Zamysłem projektodawców omawianej zmiany ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych było jednak, by tekst jednolity, jako ułatwienie dla adresatów prawa, ogłaszano możliwie regularnie i w miarę niedługo po zaistnieniu noweli aktu (to już wykładnia autentyczna). Zatem to data ogłoszenia nowelizacji uchwały jawi się jako ta, która wyznacza dwunastomiesięczny termin ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały.

Zdarza się jednak, że jeden akt jest zmieniany częściej niż raz do roku. Co wówczas? Nie ma sensu ogłaszać tekstu jednolitego np. co trzy miesiące. Adresat w końcu straci orientację, który tekst jest aktualny(!).

Wydaje się, że racjonalny organ jednostki samorządu terytorialnego powinien objąć tekstem jednolitym te nowelizacje, które zostały ogłoszone w ciągu kilku miesięcy, zostawiając sobie dość czasu na opracowanie jednolitego tekstu uchwały, nawet jeżeli byłoby wiadomo, że kolejna nowela będzie uchwalona w końcówce dwunastomiesięcznego terminu płynącego od ogłoszenia pierwszej nowelizacji. Kiedyś bowiem trzeba tekst jednolity wydać, a kolejne uchwały zmieniające doczekają się następnego tekstu jednolitego. To w miarę prosty proces decyzyjny i wierzę, że organy jednostek samorządu terytorialnego doskonale sobie z nim poradzą.

W jakiej formie

Przepis art. 16 ust. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jednoznacznie określa formę ogłoszenia tekstu jednolitego:

Art. 16 „4. Tekst jednolity ogłasza się w formie obwieszczenia w dzienniku urzędowym, w którym dany akt normatywny ogłoszono".

Tekst jednolity zawsze występuje w postaci załącznika do obwieszczenia w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały. Tak się nazywa akt wprowadzający tekst jednolity do porządku prawnego.

Organem wydającym obwieszczenie jest zawsze organ, który wydał uchwałę będącą przedmiotem tekstu jednolitego. Obwieszczenie wydaje zatem rada gminy czy rada miasta. Obwieszczenie w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały nie jest jednak aktem uchwalanym przez organ kolegialny. Sam tekst jednolity uchwały również nie jest uchwalany, gdyż uchwała już została podjęta, tak jak bardziej lub mniej liczne zmiany do niej, czyli nowelizacje.

Nie trzeba podejmować uchwały w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego. Rada lub nawet upoważniony ?przez nią urzędnik odpowiedniego szczebla decyduje ?o potrzebie przygotowania jednolitego tekstu danej uchwały. Organ kolegialny może jednak, już uchwalając akt nowelizujący, zamieścić w nim polecenie sporządzenia w określonym terminie tekstu jednolitego zmienianej uchwały. Z reguły jednak z tego uprawnienia nie korzysta.

Ważne

Ani obwieszczenie, ani tekst jednolity nie ma daty ?wejścia w życie

Ważną cechą obwieszczenia jest to, że nie wchodzi ono w życie. Tekst obwieszczenia nie zawiera przepisu o wejściu w życie, gdyż z obwieszczenia nie wynikają ani prawa, ani obowiązki obywateli. Podobnie tekst jednolity, jako taki, nie wchodzi w życie. Z dniem jego ogłoszenia można z niego korzystać.

Czym jest tekst jednolity

Tekst jednolity to odzwierciedlenie obowiązującego (aktualnego) stanu prawnego w zakresie jednego aktu prawa miejscowego, jednej uchwały. To narzędzie ułatwiające korzystanie z przepisów, które na przestrzeni czasu były kilkakrotnie, czy choćby nawet raz, zmienione.

Tekst jednolity to nie jest nowa uchwała, ta pozostaje w mocy wraz z jej nowelizacjami, nie znika z systemu prawa wraz z ogłoszeniem tekstu jednolitego. Między innymi dlatego Zasady Techniki Prawodawczej (ZTP), które notabene są w zakresie opracowywania tekstów jednolitych raczej lakoniczne, w § 104 podają wzór, według jakiego formułuje się treść obwieszczenia:

WZÓR OBWIESZCZENIA:

Wzór z § 104 ZTP dostosowany do aktów prawa miejscowego przez autora.

OBWIESZCZENIE

PRZEWODNICZĄCEGO RADY GMINY ...

z dnia ................................... r.

w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały ?Rady Gminy ... w sprawie ..........................

1. Na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DzU z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 i nr 232, poz. 1378) ogłasza się w załączniku do niniejszego obwieszczenia jednolity tekst uchwały rady gminy .... z dnia ..... w sprawie .... (Dz. Urz. Woj. ... Nr ...., poz. ...., [przy czym podaje się tylko oznaczenie dziennika urzędowego, w którym został ogłoszony tekst pierwotny albo ostatni tekst jednolity (przyp. aut.)], z uwzględnieniem zmian wprowadzonych:

1) ?uchwałą rady gminy .... z dnia .... w sprawie .... (Dz. Urz. Woj. .... Nr ..., poz. ..., [przy czym podaje się oznaczenie dzienników urzędowych, w których został ogłoszony tekst pierwotny i wszystkie jego zmiany (przyp. aut.)];

2) ?....................

oraz zmian wynikających z przepisów ogłoszonych przed dniem ..... [podaje się dzień według stanu, na który sporządzono tekst jednolity (przyp. aut.)].

2. ?Podany w załączniku do niniejszego obwieszczenia tekst jednolity ustawy nie obejmuje:

1) ?§. ... uchwały Rady Gminy ... z dnia ..... w sprawie .... (Dz. Urz. Woj. ... Nr ..., poz. ..., [przy czym podaje się oznaczenie dzienników urzędowych, w których został ogłoszony tekst pierwotny i wszystkie jego zmiany(przyp. aut.)], który stanowi:

„§ ... . ...............";

2) .........".

Niezwykle ważne jest, a autorzy obwieszczeń w sprawie ogłoszenia jednolitych tekstów aktów prawa miejscowego z reguły o tym zapominają, by w obwieszczeniu nie brakowało części drugiej, prezentującej przepisy uchwał zmieniających, których nie ujmuje się w tekście jednolitym. Dzięki tej części bowiem uchwały zmieniające są podane w całości, wraz ich przepisami przejściowymi, dostosowującymi i tymi o wejściu w życie.

Błędy popełniane w praktyce

Statuty jednostek samorządu terytorialnego to jeden z najczęściej ogłaszanych w formie tekstu jednolitego rodzajów aktów prawa miejscowego. Dlatego właśnie te akty posłużyły mi za materiał źródłowy dzisiejszych rozważań.

Przejrzałem szereg tekstów jednolitych statutów różnych gmin, miast i powiatów i wnioski, jakie przyszło mi wysnuć, niestety nie są najlepsze.

Niedobrą regułą jest podejmowanie przez rady gmin, miast, a nawet powiatów uchwał w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie statutu odpowiednio gminy, miasta czy powiatu. W takich przypadkach obwieszczenie, które przecież jest aktem samoistnym, ujmowane jest jako załącznik do takiej uchwały, a dopiero załącznikiem do obwieszczenia jest tekst jednolity ?statutu.

Ciekawe jest, że większość tych uchwał, zgodnie z ich treścią, ogłasza się poprzez rozplakatowanie i na stronie internetowej danej jednostki samorządu terytorialnego, a przecież znalazłem je w dzienniku urzędowym województwa, a ta forma ogłoszenia nie jest wymieniana, jak to się czyni w innych uchwałach.

Same obwieszczenia również budzą wiele wątpliwości. Większość z nich w ogóle nie posiada części ?drugiej, prezentującej przepisy uchwał nowelizujących nieujęte w tekście jednolitym. Często nie są opatrzone podpisem przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

TAK NIE WOLNO:

OBWIESZCZENIE

RADY GMINY G.

z 1 lutego 2013 r.

w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały ?Nr 183/XXX/09 Rady Gminy G. ?z 09 października 2009 roku ?w sprawie uchwalenia Statutu Gminy G.

Na podstawie art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) Rada Gminy G. ogłasza tekst jednolity Uchwały Nr 183/XXX/09 Rady Gminy G. z dnia 09 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy G. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 179, poz. 5094), zmienionej:

1) Uchwałą Nr 210/XXXIII/10 Rady Gminy G. z dnia 10 lutego 2010 r. w sprawie zmian w statucie Gminy G. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 109, poz. 2157).

2) Uchwałą Nr 218/XXXIV/10 Rady Gminy G. z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zmiany statutu Gminy G. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r., poz. 2399).

3) Uchwałą Nr 158/XVII/12 Rady Gminy G. z dnia 29 listopada 2012 r.w sprawie zmian w statucie Gminy G. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r., poz. 9776),

– zgodnie z brzmieniem załącznika do niniejszego obwieszczenia.

Przewodniczący Rady Gminy:

W powyższym przykładzie trzeba podkreślić następujące błędy:

- w tytule niepotrzebnie podano datę uchwały objętej tekstem jednolitym,

- w podstawie prawnej nie należało przytaczać ust. 4,

- w adresie promulgacyjnym ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zamiast formuły „z późn. zm." trzeba było podać adres noweli ogłoszonej w DzU nr 232, poz. 1378 formułę „z późn. zm." i odnośnik stosujemy, gdy w nawiasie zawierającym adres promulgacyjny trzeba by wpisać czwarty publikator,

- zamiast wyrazu „zmienionej" powinien być zwrot „z uwzględnieniem zmian wprowadzonych:",

- ?zamiast zdania wspólnego „zgodnie z brzmieniem załącznika do niniejszego obwieszczenia" powinna być druga część obwieszczenia wymieniająca uchwały nowelizujące i ich przepisy, które nie zostały ujęte w tekście jednolitym.

Zupełne kuriozum ogłosiła Rada Powiatu Ż., która w jednej uchwale (!) zawarła obszerną nowelizację i tekst jednolity uchwały w sprawie statutu powiatu Ż. Karkołomność tej regulacji dodatkowo polega na tym, że nowela stanowi załącznik nr 1 do rzeczonej uchwały, a obwieszczenie w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego statutu załącznik nr 2, przy czym sam tekst jednolity stanowi część obwieszczenia, a nie załącznik do niego. Nie przytaczam tego dokumentu in extenso ze względu na jego obszerność, ale dla zainteresowanych podaję adres promulgacyjny tej uchwały Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r. poz. 2693.

O wynikających z ZTP zasadach tworzenia załącznika do obwieszczenia w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały wspominałem w artykule nt. pomocy de minimis dla przedsiębiorców opublikowanym w dodatku „Administracja" z listopada ub. roku. Dziś dodam tylko kilka uwag na temat samych odnośników, które są esencją, warstwą informacyjną tekstu jednolitego uchwały, którą legislator opracowujący tekst jednolity nakłada na tekst ujednolicony (zawierający wszystkie zmiany). To właśnie odnośniki czynią z tekstu ujednoliconego tekst jednolity, bo opatrzony pełną, rzetelną informacją na temat:

- ?źródeł zmian i sposobu ich wprowadzenia poprzez dodanie przepisu, nadanie mu nowego brzmienia lub uchylenie,

- informacją o adresach promulgacyjnych innych powoływanych aktów,

- objaśnieniami uaktualniającymi informacje o instytucjach, które zostały zlikwidowane i zastąpione innymi itp.

Analizując wybrane teksty jednolite statutów jednostek samorządu terytorialnego, zauważyłem, że dość powszechnym błędem jest umieszczanie odnośników informujących o zmianach nie tam, gdzie taka ?zmiana występuje, a hurtem na końcu uchwały. To nie jest dobra praktyka, utrudnia bowiem korzystanie z tekstu jednolitego, zmuszając użytkownika do przechodzenia na koniec tekstu przy każdym napotkanym oznaczeniu odnośnika w poszukiwaniu jego treści i informacji.

Zdarza się też, że mimo wymienienia uchwał nowelizujących uchwałę w sprawie statutu w obwieszczeniu, w treści tekstu jednolitego statutu w ogóle nie ma odnośników informujących o zmianach. Wtedy nie mamy do czynienia z tekstem jednolitym, a co najwyżej ujednoliconym.

podstawa prawna: Ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DzU z 2011 r. nr 197, poz. 1172 i nr 232, poz. 1378))

podstawa prawna: Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki Prawodawczej" (DzU nr 100, poz. 908)

Mariusz Lachowski, naczelnik Wydziału Tekstów Jednolitych i Analiz Techniki Prawodawczej Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu

Kiedyś to organ uchwalający uchwały decydował, kiedy opracować tekst jednolity aktu prawa miejscowego. Teoretycznie mogło się zdarzyć, że robił to dopiero po kilku lub kilkunastu nowelizacjach. Zmiana brzmienia art. 16 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych sprawiła, że od stycznia 2012 r. obwieszczenie w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały trzeba ogłosić nie rzadziej niż raz na dwanaście miesięcy, jeżeli akt prawa miejscowego był nowelizowany.